輕軌首期開支75億變86億 未設上限難監控 審計署批運建辦不計成本

輕軌首期開支75億變86億 未設上限難監控

審計署批運建辦不計成本

【本報消息】審計署昨日公佈首份跟蹤審計報告，就輕軌系 統的籌建工作專項審計。審計報告指出，雖然運建辦向公衆公 佈輕軌系統第一期投資金額為七十五億元，但按已開標的“行 車物料及系統”判給金額，輕軌系統的第一期投資金額估算已 達八十六億八千多萬元，尚未包括其他涉及輕軌系統興建的工 作及研究項目開支的二億六千萬元。審計署認為，運建辦沒有 設定成本指標上限，日後難以監控建設成本，容易導致增加項 目費用開支失控的風險，亦增加政府財政運作失衡的風險。

首期投資增成半

審計署昨日公佈首份跟蹤審計報告，就輕軌系統的籌建工作進行分階段跟蹤審計，首階段審計主要範圍包括輕軌系統的“財務管理”及“成本控制及質量監控”兩方面。在財務管理方面，報告指出，運建辦向公衆公佈輕軌系統第一期的投資金額為七十五億元。但該預算只是輕軌第一期“主體土建”及“行車物料及系統”的靜態投資估算金額；運建辦預計“主體土建”的投資額為四十億元，按已判給的“行車物料及系統”投標價為四十六億八千八百萬元，較運建辦對相關造價估算三十五億元增加了十一億元，增幅為百分之卅一點四二。因此輕軌系統第一期的投資金額估算應為八十六億八千八百萬元，較之前公佈的七十五億元造價增加了百分之十五點八四。

未包括多項開支

報告指出，該八十六億八千多萬元還未包括多項開支，其中“行車物料及系統”的四十八億多元只是基本項目的費用，將來的維護服務及額外列車批次採購的費用未包括在內，中標公司提出的該項費用為廿三億元。輕軌的“項目管理及技術援助服務”的判給金額為一億七千多萬元亦未包括在投資預算內，運建辦解釋在公佈七十五億元造價時，該項目已經判給，所以不計算在造價內。運建辦自二○○八年一月至二○一○年六月間曾將另外三十項研究項目及前期工程判給予私營公司，總額八千多萬元，該筆款項亦未列入造價。

審計署認為，運建辦作為一個項目組，其成立目的是為了負責籌建及協調運輸基建的工作，至去年七月，運建辦的日常運作所涉及的開支均與輕軌的籌建有關，二○○八年及二○○九年運建辦的年度運作開支合共約三千三百四十二萬元，亦應視為興建輕軌的投資金額。

無法知日後費用

按審計署計算，輕軌第一期的投資額除了按已判給的“行車物料及系統”項目增加資金導致造價預算由七十五億元增至八十六億元外，還應加上卅一項研究項目及前期工程判給的輕軌次項活動共二億六千萬元，以及運建辦的運作開支三千三百四十二萬元。另外還有一些未確定的項目，包括維護及額外列車批次，以及配合輕軌系統的配套建設如因輕軌系統而衍生的路網重整、車站附近地下停車場及轉乘設施的建設費用等。

審計署認為，運建辦就每項開支項目向上級進行獨立的開支建議，使執行開支批准的有權限實體、監督實體以至市民、立法會等除了“主體土建”及“行車物料及系統”合計七十五億元外，無法知悉往後仍有多少費用需要使用公帑承擔，不利於監察。

增開支失控風險

審計署指出，明顯地輕軌系統第一期的建設所需投入的公帑不只是運建辦所宣稱的七十五億元；輕軌系統這類跨年度且涉及多項子工程的大型工程項目，若沒有一個能充分反映整體投資的估算金額，令有權限實體無法按項目所需全面評估財務資源，影響審批決定。運建辦沒有一個完整的整體估算金額作為控制成本指標的上限，使運建辦在控制各項費用在預算上限範圍內顯得無所依從，難以監控日後的建設成本，容易導致項目開支不斷膨脹，增加項目費用開支失控的風險；政府亦不能及早預視輕軌系統未來可能對政府構成的財政壓力，增加特區政府財政運作失衡的風險。

（相關新聞刊A3版）

27項活動開支冇預算

兩活動11億預算執行率低致資金閒置

【本報消息】有關輕軌的跟蹤審計報告中指出，運建辦沒有做好預算規劃，有廿八項次項活動須進行預算撥款轉移增加撥款才能支付開支，涉款八千九百多萬元，其中廿七項活動更是“○”預算；但同時有兩項活動共十一億七千多萬元的預算卻只動用了二百○五萬元，執行率偏低，導致鉅額資金被閒置。

廿八項撥款轉移

在年度財務預算方面，報告指出，整個輕軌系統的開支由運建辦的運作開支及政府投資計劃承擔，運建辦每年根據輕軌系統的翌年工作計劃，準備相關投資計劃的年度預算計劃，列明承擔輕軌系統開支項目、活動及次項活動，並按行政長官每年頒佈的批示內所訂的日期交予財政局。按照運建辦向審計署提供的二○○八至二○一○年已判給次項活動的最初預算、最終預算及實際支付金額的比較，自二○○八年至二○一○年六月，已判給的卅一項次項活動中，有廿八項須增加撥款才能支付開支，共八千九百○六萬元，其中廿七項開支項目開支在預算調動年度的最初預算為“○元”，即沒有最初預算。運建辦透過調撥其他項目的款項以支付這些次項目活動的開支，例如從“輕軌一期隧道地段地質勘探”項目調撥款項進行“澳門居民步行特性調研”。

無預留申請撥款

審計報告指出，在預算執行方面，運建辦透過最初預算或追加預算，在二○○八年度至二○一○年七月，為“城市集體運輸系統——工程”及“城市集體運輸系統——設備”兩項目共申請了約十一億七千多萬澳門元，但該兩個項目除了在二○○八年使用了二百○五萬元外，便一直沒有再動用。此外，運建辦申請開支撥款時，沒有按法例規定預留撥款，往往待開支獲得上級批准後，才預留撥款，與法定要先預留撥款才向上級取得批准的程序不符。

此外，由二○○八年至二○一○年六月期間，運建辦判出的卅一項輕軌系統第一期開支項目中，有廿七項開支項目豁免書面諮詢而直接批給，該廿七項目的開支金額總數達六千七百萬元。運建辦在選擇供應商報價時，只向一家供應商要求報價，或先選擇數家供應商作為甄選對象，但在分析供應商資料後，最終只向其中一家供應商要求報價。運建辦回應審計署表示，是以專業性、連貫性、廉潔管理、金額及時間因素，選擇供應商進行單一諮詢直接批給。

延誤無檢討機制

審計署認為，運建辦近九成的已判給次項活動未預計在當年度的預算計劃內，揭示出運建辦沒有做好預算規劃，卅五次撥款轉移程序，不單導致已規劃好的預算需重新配置安排，亦導致加重日常行政工作的負擔，增加行政成本。雖然運建辦以經驗不足為由，未能編製預算列出有關開支及預算金額，但運建辦經二○○八及二○○九年的延誤經驗後，至二○一○年上半年仍進行了十一次預算轉移，可見運建辦沒有製訂有效檢討機制。運建辦的預算執行率偏低，但沒有製訂有效措施改善情況，發揮監察應有的作用，直接導致鉅額資金被閒置，佔用資源，不利特區政府資源分配。

審計署指出，預算規劃若脫離實際情況，便失卻了作為資源籌劃及控制工具的實質意義，失去財務管理的作用，亦反映出運建辦未能預計當年度計劃，致使設立多項新增次項活動及多項預算撥款轉移；已預計的計劃所預留的鉅額預算又未能執行，大量閒置資源，揭露了運建辦的年度工作計劃未能與同年度的預算計劃相配。

僅諮詢一供應商

審計署認為，運建辦只向單一供應商諮詢，然後判給取決於直觀判斷，簡單、快速但缺乏科學性，沒有具體評分標準，十分依賴對供應商資料掌握得是否正確、齊全及決策者的分析判斷能力及經驗，有欠嚴謹；且欠缺其他供應商的參與，無疑令運建辦失去選取較佳方案、較短工期及較低成本的機會。運建辦應嚴謹遵守法定的判給規定，以最適當的方式選取最佳的供應商，並以清晰的書面文件記錄有關分析及判給依據，以確保預算執行時的嚴謹性和公平性。

承批公司提交報告一再延遲影響項目投標

運建辦監管亂籠拖慢輕軌

對於因承接“項目管理及技術援助服務”的公司工作未如運建辦要求，令有關工作一再延遲，審計署認為運建辦沒有製訂清晰的評核準則和評核機制，在面對合營公司的工作表現問題時，對於發出警告的情況及處罰措施均沒有統一的處理標準，不能防止問題重複出現。

多項計劃延遲提交

審計報告指出，運建辦透過“項目管理及技術援助服務”，將輕軌系統第一期的項目管理及技術支援工作外判予一家合營公司，合同履行期為四十六個月，判給金額約一億七千六百萬元。合同規定該公司須協調及監控整個輕軌系統第一期的建設總計劃、涵蓋輕軌系統第一期內各工程的監察、招標及承攬規則的準備、招標過程中的技術援助、工程進度監控、提供技術意見、設備測試及質量監督、風險管理等；運建辦則負責監控該公司。

審計報告指出，運建辦在監控該公司方面存在問題，據合同規定，該合營公司須於每月首五日內提交月度報告，以便運建辦可密切監察項目各階段的進行情況。但該公司提交的月度報告中，除了首份報告毋須修改外，其餘十五份報告均經過最少一次修改才被運建辦核准，其中一份報告修改了五次，耗時兩個月。

雖然合同沒有明文規定合營公司須為運建辦編製任何管理計劃，但該合營公司須提供項目管理服務，必須透過明文的指引釐訂項目管理工作準則，但該公司陸續向運建辦提交的十四份管理計劃中，多項管理計劃延遲提交，且大部分管理計劃的內容須修改。

招標工作一再延期

“行車物料及系統”招標工作一再延期，亦因為該公司的編製招標文件需一再修改有關。報告指出，該合營公司其中一項工作是編製“行車物料及系統”的技術規格說明及承攬規則，但該公司提出的招標文件質量遠低於標準，需一再修改，甚至要由第三方顧問公司製作評估意見予該合營公司。

該合營公司曾回覆，指出在提交首份招標文件後第三天，與運建辦進行的會議上，運建辦沒有指出該文件任何質量上遠低於標準的問題，在接近四星期的時間內，運建辦所提出的修改意見亦沒有指出存有質量上的問題，或需作任何重大改進。經多次延期後，原訂於二○○九年八月七日開始公開招標的“行車物料及系統”，至二○○九年十二月二日才招標。

沒有制訂應變計劃

該合營公司還須撰寫營運財務報告，運建辦根據該報告內的數據預測澳門輕軌系統的營運開支及商業經營策略。該公司於二○○九年八月廿一日提交首份營運財務報告，由於運建辦認為質量上未符合要求，該公司需作修訂，至二○一○年一月七日，該報告共有四份修訂版，前後共五份報告。該公司在首三份報告的價格數值有很大差異，運建辦認為該公司未能適當履行合約，曾罰款一百五十八萬多元。

審計署指出，輕軌系統第一期建設的核心工作包括“項目管理及技術援助服務”、“行車物料及系統”、“主體土建”，如有獲判給工作的公司未能繼續履行其職責，運建辦並沒有應對核心工作制訂“應變計劃”或給予指引。

審計署認為，該合營公司提交的各項報告往往需要修改更新，這種等同“批改作業式”的運作模式會產生責任轉移的結果，變相使運建辦承擔了改善技術文件質量的責任，每次修改亦耗費時間及人力的行政資源。且該合營公司提供的服務並非免費，政府會期望獲得優良的項目管理服務及專業技術意見。在此事上，運建辦雖然認真檢查技術文件，但缺乏技術文件的系統管理，無法清楚了解本身對技術文件的檢查進度和核准情況，以及修訂次數和有關文件的內容，不利監管合營公司的工作內容。

評核沒有統一標準

審計署認為，運建辦沒有製訂清晰的評核準則和評核機制，在面對合營公司的工作表現問題時，對於發出警告的情況及處罰措施均沒有一個統一的處理標準，不利於評核該公司的工作表現，亦無法清晰及整體性地評核該公司是否能符合要求，不能防止問題重複出現。

審計署指出，運建辦至今未曾訂定任何應變計劃，除了應付合營公司可能出現未能履行和整體建設出現延誤等重大變動外，還存在其他不明朗因素，例如輕軌系統興建進度延遲會出現原材料價格上漲、匯價上升等成本壓力，因此須確立應變措施，亦要建立良好的管理運作，明確訂定應變計劃，規定一系列的工作步驟及處理流程。

成立跟進小組優化流程善用公帑

運建辦：續完善輕軌項目監管

輕軌系統是本澳近年其中一項重大的基建項目，運輸基建辦公室在籌建工作展開時，已非常着重對內部工作及顧問服務的有效監督，透過逐步落實不同的管理措施，對財務安排、文件管理和外判服務評核作出持續優化，以期提升工作效率和善用公帑。運建辦也期望透過第三方的協助，從獨立角度評估輕軌項目的工作進行和提供建議。

訂立內部監察機制

運建辦十分重視是次專項審計報告，積極採取跟進措施檢視和優化現行的監控工作，並訂立內部監察機制和成立常規性的跟進小組，持續完善輕軌項目的財務管理、成本控制及質量監控，有效協調後續的跟蹤審計工作，使輕軌系統的建設工作更趨完善。

運建辦自成立後，基於特區政府於○七年公佈的輕軌一期總造價估算範圍，因應原材料價格上漲、匯率變動、環保施工需要及區域發展令載客量上升等因素，按○九年物價指數計算對輕軌系統的造價估算更新。由於系統建設橫跨多年，籌建過程中，會透過對估算進行“貼現”，從而評估工程的預算變化。另一方面，參考世界各地對同類基建項目的估算方式，綜合交通換乘樞紐的建設都不會納入輕軌預算內，列車及系統的維護屬於營運服務，也不應列入項目的建設成本。輕軌工程目前正進行細部設計的工作，過程中，運建辦要求設計單位“實而不華”，在設計階段控制土建開支。隨着未來各項土建工程進行招標和判給，運建辦也會嚴格管理承建單位，做好工程費用的監控。

已採適當措施監管

輕軌是一個技術含量高、複雜性強的社會性工程項目，牽涉的工作內容錯綜複雜、環環相扣，而且需要配合不同時期的政策及社會因素，加上項目顧問招標以及列車和系統採購招標遇到行政上訴和司法程序等不可預視的情況，都阻延了前述項目的執行和之後的細部設計及土建工作進程。運建辦雖然已對各項工作進行調整，但是在一定程度上已影響原定的工作計劃和預算執行。

針對項目管理及技術援助服務的監管方面，運建辦在項目執行中一直嚴格要求項目顧問履行合同責任，並採取適當措施監管。期間，項目顧問曾因未達合同要求而被運建辦處罰。同時，運建辦也定期檢視項目顧問技術團隊的工作表現，並嚴謹審慎處理其提交的文件，從而確保顧問服務的質量，最終使輕軌系統的設計和建設更能切合大衆市民的使用需求。

秉持公平公正公開

運建辦一直秉持公平、公正及公開的原則和方式，依法進行採購程序。由於開展軌道系統的建設前期多涉及研究性質的工作，故多採用直接判給。在審計報告提及的卅一項已判給的項目中，一半以上的項目只能由本地的特定專業機構、專營公司進行或需判給外地專業機構。隨着項目的不斷推進，運建辦會因應不同的項目性質，綜合考慮軌道技術要求及本地參與等元素而採取不同的採購形式。例如在去年下半年已進行的土建工程細部設計，運建辦便向不少於三家公司書面詢價，對於日後展開的土建工程將公開招標。

運建辦相信，透過是次第一階段的審計工作，深化了對輕軌項目管理工作的考慮，為輕軌系統項目的長遠管理帶來正面的推動作用。這次專項審計工作也加深了運建辦與審計署的溝通及了解，為日後繼續跟蹤審計打下了良好的基礎。

跟蹤審計利提前堵塞漏洞

審計署首次以跟蹤審計形式審計重大項目。有關方面認為，傳統的事後審計只會在項目完成後開展，往往追溯困難，未能及時堵截公帑或資源未被善用的漏洞。當局希望跟蹤審計能及早發現問題及提出意見與建議，避免在項目進行期間重複浪費公帑。

輕軌系統是澳門特區運輸基礎建設的一項重大工程，從二○○七年政府宣佈落實至預計投入營運，需時可能超過七年，以目前估算涉及數以十億計的預算，全數由公帑承擔。審計署今次《輕軌系統——第一階段》專項審計報告，首次採用跟蹤審計方式進行試點項目，對這項跨年度和涉及巨額公帑的大型基建項目，審查“財務管理”和“成本控制及質量監控”兩方面。在財務方面，審計工作重點審查項目的整體投資預算、預算編制與資源分配和開支的執行情況。管理方面，主要根據項目本身的進度審查負責項目建設的部門對外判服務的監管、風險管理與應變和一般管理工作等內容。

審計署強調，跟蹤審計本質上仍是事後審計，但有別於傳統事後審計，只要不影響項目建設，提早介入項目發展過程，按階段性、分步驟、控制點介入項目，審計已完成的項目。審計署期望透過跟蹤審計及早堵截資源流失的漏洞，以便及時查找問題根源並且提出前瞻性的審計建議，有助更好地發揮審計監督的職能。

今次的跟蹤審計共有十多項審計發現，並提出十七點審計建議。當局期望運建辦及時優化其後續的工作，有效規劃公共資源，以經濟原則善用公帑，使輕軌系統的建設更趨完善。