澳門新城區規劃：香港經驗分享

澳門新城區規劃：香港經驗分享

澳門新塡海區規劃於二○○九年底開展，目前已有相當進展，城市定位與發展目標亦明確界定。從規模而言（規劃總面積為三百五十公頃，發展期可達二十年），整個發展過程由討論規劃理想／願景、建立社會共識、硏究技術可行、以致落實執行，確實是一個極複雜且具挑戰的工作。我參考了《澳門城市設計硏究》的成果及《新城塡海區規劃第一階段公衆諮詢》意見匯編，並以香港的相關發展經驗為基礎，概括地提出一個觀點及聚焦三點有關海濱規劃設計的話題，交流討論。

一、新城區規劃是考驗發展藍圖的靈活性

規劃本質是動態，發展藍圖要適時地反映政府與公衆的互動結果——市民的訴求與政府的回應，互動當中還有外在的因素，例如科技改進、對文脈的認知等，往往影響藍圖的可行性或實踐的時序。所以藍圖的內容講求靈活，以及在規劃行政上要有更新程序和應變的修編機制。特別是編製一些年期較長而城市定位屬外向型經濟的藍圖，由規劃構想到實踐，當中遇到的變數一定不少，採用彈性應變的方法無可避免。

規劃策略迅速地隨時間而改變，在政府與公衆的互動關係中，市民的整體價値觀、生活模式與各持份者的訴求，會因應社會發展而變化，需求帶動的各種土地用途份額隨時增減。在社會共識方面，往往規劃目標比規劃措施（工具）較容易達到共識。例如今天不難取得市民支持保育文物及優化城市景觀，但是因保育而制訂的法例、發展限制、以及平衡私有產權（發展權）的代價等，則需要較長的過程去建立共識方案，過程中還可能需要反覆調整目標，甚致策略。

各持份者調整妥協

香港在一九九一年完成的“都會計劃”策略中，確認了海港的未來塡海規模，繼續實施已有過百年歷史塡海造地的土地供應模式；同時，社會也建立保護山脊線的共識，讓天然綠色背景，襯托城市的獨特輪廓，成為重要城市形象。但是塡海計劃到了九十年代中期，社會對海港的價値觀起了變化，認為維多利亞港與山脊線同屬香港珍貴的天然資源，應該同樣受到保護，維持原貌。在往後多次反塡海行動及訴訟爭論中，明顯地反映價値觀的改變。期間政府亦不斷調整海港與海濱規劃策略，包括修訂岸線範圍與塡海地用途及成立一個多持份者的諮詢架構（共建維港委員會），共同參與改劃藍圖，作為應變。

同一時期，公衆已有認知及共識保護山脊線，然而，要避免遮擋望山視線景觀，在執行上用甚麼工具及如何控制發展高度，並平衡多方利益，仍要經過社會磋商，但當時社會的大環境也不利於討論涉及私有產權等敏感話題。待一九九九年底展開“城市設計”硏究，山脊線的保護成為城市景觀設計專題。經三年多公開諮詢，於二○○四年，把保護的具體要求及方法納入“規劃標準與準則”，用行政手段設定建築物的高度限制。到二○○六年，法定圖則上才開始廣泛地把保護山脊線列為高限的原因之一。過程中反映出各持份者對保護意識的調整及妥協。

科技推動規劃更新

除了市民對環境素質的意識隨時間改變之外，科技進步也是推動規劃藍圖更新的元素。環保要求與標準不斷提升，能源種類與效率日益多樣化，未來基建配套設施有更多選擇，例如今天利用海水冷卻空調系統（建築組群或地區性）視為高效環保基建，於是藍圖上預留土地作抽水／排水站、管道等設施；明天的科技可能推出更環保、更高效、更省能省地的設施，騰出濱海土地改劃為更配合景觀的建設。一些過去互相排斥的用途／設施，亦會因建築設計或環保技術改良而變成相容而可置於相鄰地盤。在藍圖實施的過程中，用途區的置換、界線修改、新增副用途等調整實屬平常事。同時，在政府方面，機構配置、財政預算、法制配合、與部門間的協調力度等亦是不時調整，以落實發展。所以，藍圖設計的靈活性相當重要。

當面對未來的“不確定性”，藍圖的靈活性有兩種含意：一是修編機制，不需預設時間表，定較低門檻啟動修編，採用簡易程序，在短時間內完成改動。另一是內置於藍圖的內容，可以考慮勾劃較大面積用途區，除了主用途外，一些可以相容的用途也在該區容許之列。減少勾劃單一用途區。個別地盤建築密度、高度與體量方面，除了制訂上限，可以在某些條件之下容許少量超越，該等條件必然是對公益有貢獻，例如加強綠化及採用環保設施，或是容納一些創意設計，這種發展密度擴容安排必須有較寬的基建設計容量支撑，以及明確審批的機制。也不妨考慮在藍圖上保留部分土地作為“未決定用途”區，以應付一些未能預測的需求，適量的土地儲備，可直接提供緩衝供應或日後用於置換舊城地段，讓舊區有更合適的重建。

二、有關海濱規劃設計的話題

海濱長廊的可達性與相鄰用途界面：濱水城市的居民視優質的海濱長廊為城市景觀及休閒社會設施之一。對市民而言，長廊的可達性與其設計質量同樣重要。可達性包括沿岸的連貫性及與現有城區的連繫。一個安全、方便、舒適的連接系統（含行人天橋、隧道、綠化空間、商場），輔以清楚的指示路標，都是增加海濱的可達性及吸引力，更可使較邊緣的海濱能融入整個城市的步行網絡。香港由於早年發展歷史，許多海濱土地已屬私有產業，並因重建而分拆業權，成為構築連貫性海濱長廊的障礙。為了連貫，要把部分長廊架在海上（尖沙咀）或考慮建在沿海高架公路的橋墩上（北角）。當規劃新塡海區長廊時，宜確保政府擁有有關土地／連接系統的業權或管理權。

必須重視接鄰用途

海濱長廊的吸引力與其接鄰用途關係很大，若與公共及商業／娛樂活動為鄰，兩者是雙得益彰，長廊的遊人可通過舒適及充滿活力氣氛的街道環境而到達。假如公路把長廊與其他活動分隔，縱使用行人天橋連接，亦較難創造同等吸引力。以九龍尖沙咀東長廊為例，南段與廣場及購物中心相連，北段與商業區為公路所隔，兩段長廊的氣氛及人流明顯不同。近期在兩個新塡海區（紅磡和灣仔）的海濱長廊設計，是把公路後退或改為隧道，減少寬馬路阻隔的影響，並要求相鄰建築物的設計格局與長廊特色呼應，配合濱海景觀，制訂設計大綱，納入地契，控制臨岸建築物的高度、面寬、體量、間距、後退，讓行人在海濱漫步時，享受更豐富的視野及更多元的空間。

海濱建築物用途／體量與鄰區協調：新塡海區的其中一個功能是提供一些舊城區缺乏的公共設施，或方便一些不受歡迎的基建設施從舊區遷出。一般而言，基建設施屬大型單體建築，例如配電站、污水處理厰等，設計亦以功能實用為主，或採用標準型號，對外觀沒有特別要求，或是由於常規工務工程預算難以加添設計處理，很多時形成與海濱優質發展互不協調的建築群，高大的建築物甚至阻擋欣賞海岸景觀。所以制訂藍圖時，也値得考慮同時擬備公共設施的外觀設計規範，或設立公共設施園區，外圍以綠化遮擋。

各方妥協實踐願景

港島上環塡海區（近港澳碼頭）海旁集中各種分屬不同部門的公共設施，包括海水抽水站、污水過濾厰、消防局、配電站等，在不同時段興建。三年前，在海旁新建一座雨水排水／貯水站時，為了保護海濱景觀，反覆改良設計，要求主體建築盡量利用地下空間，降低地面部分的高度，站頂平台美化為公園，與旁邊的海濱公園相連接而成綠化空間。

海濱成為城市景觀的觀景點：每個城市也有其獨特景觀，作為城市的形象標誌，有天然的，也有人文的，包括歷史文物及地標建築等。規劃在這方面的任務在於協助社會篩選有價値及代表的景觀，理解有關維護保育的代價，並透過技術措施，不單把景觀可持續地保存下來，並讓更多人可以觀賞。規劃上經常遇到的問題是景點保留下來，但可以觀景（近觀或遠眺）的地方不多，或不能久留。當發掘景點時，同時要處理觀景點的位置及佈局，讓遊人可以舒適地欣賞。

前文提及香港保護山脊線景觀的背景，維護城市的天際輪廓意味着建築物的高度要受限制。以港島地形及緊湊型發展環境，樓房向高空發展是必然的，商業樞紐亦標榜高樓林立，況且私人土地的發展權亦不容忽視，要求在城市的每個主要公共空間都能眺望港島及九龍山脊線並不現實。在九九年硏究諮詢的過程中，市民理解到有些超高建築已突破部分山脊線，結果採納了折衷方案：只保護較完整的山脊段而非全部；保留百分之二十山體高度（由脊線往下量度）不受建築物遮擋；選擇海港兩岸海濱長廊上可達性高及遊人多的公共空間為策略性觀景點（共六個，其中三個在新塡海區並將建為公園），由觀景點望向海港對岸受保護的山脊段視線內的建築物受到高度限制。限制區中個別地盤的可建高度各有不同，在乎地盤本身高度與山脊及觀景點的距離，以計算機釐定。高限不影響建築物的總面積。過程中，持份者的妥協，減少限制面，亦利用新海濱提供觀景點機會，實踐願景。

伍謝淑瑩（香港規劃師學會前會長）

對修改《土地法》的淺見

（五）土地有效利用方面：

諮詢文本第九十六條把不遵守利用期的處罰，由定額罰款改為與溢價金掛鉤，以增加不當用地的成本，應是可取之處，但效力不足。

改溢價金計算方式

第一，現計算的溢價金追不及實際的經濟發展水平，常有賤價批地之說。同時，以現時被閒置的土地為例，多已超過十年不發展。要知道現時澳門樓價比十年前已超出很多，過去幾十萬現在幾百萬絕不為奇。所以，若不修改現時的計算溢價金方式，即使罰款與溢價金掛鉤，其懲罰性及阻嚇性仍不大，對打擊閒置土地及提高土地的利用效率仍有限。因此，應盡速修訂計算溢價金的細則性法規，以減溢價金與現時經濟發展嚴重脫節，不能反映土地的眞正價値，造成地價低樓價高的不公平現象。土地的利用已不僅是經濟效益的問題，更影響到民生，不利提高土地發展的效率，也不能發揮把處罰與溢價金掛鉤的加重懲處的作用。

第二，利用期限的遵守方面，諮詢文本有關利用的程序、批給的失效、宣吿失效、失效所引致的後果、解除及收回及失效的宣吿的規定（第九十六條及第一百五十五條至一百五十九條）與現行的《土地法》（第一百○五條及第一百六十六條至一百七十條）的規定相若，都有明確規定利用程序應遵守的期限及罰款，以及不遵守利用期限會引致批給失效，宣吿失效後批給土地撥歸國家，及某些情況下可解除合同及收回土地的規定。兩者主要的分別僅為期限由月改為日計，由定額罰款改為與溢價金掛鉤，刪除長期租借方式的臨時批給的相關失效規定，及把土地的使用偏離批給的目的或該等目的從未達致增加為可解除及收回的情況。

執法不嚴土地囤積

所以，現時對付囤積或閒置土地的問題其實是有法可依，現行《土地法》第一百六十六條就規定，若批給合同規定的利用期未發展或中斷發展，批給可被宣吿為失效。但以現時的情況看，雖有多幅土地被閒置或囤積，而且時間往往很長，甚至以十年計，很多都沒有及時有效處理，有些更沒有任何處罰或獲當局行使自由裁量權免除處罰，或閒置多年後要求更改用途，或歸還政府但又可獲批另一幅土地另作發展，被宣吿為失效的就極小。這樣的寬鬆處理造就發展商放膽不積極履行合同，大量閒置或囤積土地。

我們認為，現時閒置或囤積土地問題嚴重，並不是無法可依，也不單是處罰不重，而是執法不嚴及對不遵守利用期限沒有硬性處罰規定才為至關重要的問題。在促進土地的利用效率方面，諮詢文本與現行法例相比，除把罰款與溢價金掛鉤可能會使罰款提高外，根本沒有大的改進。因此，對遏止閒置或囤積土地的作用相信不大，不論溢價金是否與土地價格相符，即使罰款加重，以經濟角度看，罰款可能只為經商成本的考慮之一，即使增加了罰款，若果評估後仍有利可圖，甚至最終可轉嫁給消費者，對作為發展商而言可能影響不大。這樣不但不能遏止閒置或囤積土地的情況，若最終轉嫁給消費者，更會增加居民的負擔，加重民生問題。

多方遏止閒置土地

因此，對不遵守利用期的閒置或囤積土地有需要更具體、更硬性的規定。可考慮以下方式遏止土地的閒置或囤積：(A)原則上應訂明土地的各個利用期間及階段，以便監督；(B)無論有否定出各個利用期間及階段，也應定出一定期限內不發展或發展不足一半或不論任何原因，超出原發展期一定時間內未能完成發展的，一律收回，把土地重新分配發展。以免承批人借故拖延甚至不發展，也避免監管者行使過度酌情權，阻礙土地合理利用；(C)對可歸責的承批人除要增加罰款外，已繳的溢價金一律沒收，欠繳的一定要追回，並在一定期限內不繳清，即可轉到強制追收的程序；(D)欠繳溢價金地段所處的樓宇不得發出使用准照，即使已建樓也不可使用及銷售。同時，未繳清溢價金的承批人不可作任何新的土地批給，確保溢價金的落實繳交；(E)收回土地應重新公開批給，若未能完成發展可歸責於承批人，除應追究其責任外，更應被排除於新競投批給名單之列，以作為未能切實履行合同的後果，以免增加土地再次被不當利用的風險；(F)未能完成發展是基於可歸責於承批人的原因所引致者，該承批人應在一定期限內（如至少五年）不能為其他土地的獲批給人，以免不發展也可換取其他土地的批給發展。

愼防濫用自由裁量

第三、為加強檢查及監察土地利用，除有關當局要定期檢查及監察外，還應定期向監督實體匯報及把情況定期對外公佈，以增進土地合理利用及管理的監察效率，增大施政的透明度及內外定期監督及檢討的機會。

（六）合同的修改及轉讓方面：

現時的合同常有修改用途、利用期及轉讓的情況，而且都是以自由裁量的方式審議及事後才公佈，行政的透明度低，難以監管自由裁量是否被濫用。當中更有涉及巨額利益的問題，常令人有官商勾結的疑慮，亦不利市場的預期及健康發展。諮詢文本第一百二十七條除要求大型建設類別的批地在修改批給用途或更改土地利用時，須預先公開聽證外，其餘情況都沒有要求公開聽證。還有如因應城市規劃而修改時，除確定可修改批給用途外，臨時批給也可，即使屬豁免公開招標，而且其修改批給的用途或更改土地的利用與原來豁免公開招標的理由不符也可，這樣的規定不夠嚴謹。雖然因應城市規劃容許必要的修改使土地適當活化利用是合理的，但除城規外，就沒有規定批准須遵守的其他依據。同時，修改的內容及範圍全以自由裁量審批，裁量的準則及適度都無客觀標準，不足以消除不當裁量及利益輸送的疑慮。此外，旣然修改是因符合城市規劃下作出，為何不可公開聽證？而且，土地的批給使用其實是分配社會資源，每個居民都有利益關係，應有知情權。所以，同樣應公開聽證。

規範授權利於監管

還有，合同的當事人替換及批給衍生狀況的移轉，雖然要求對都市土地或具都市利益的土地批給程序中的當事人替換或狀況的移轉，以及批給已轉為確定的無償批給、供作專營服務的土地批給及專用批給，透過生前行為移轉批給衍生的權利須經行政長官預先許可，但其餘的情況就不用預先許可。同時，即使要預先許可，也沒有規定審批的考慮要件及審批的準則。這樣，即使當事人或承批人有違合同義務，或有其他不當情況，只要行政長官許可即可，這樣的規定有欠科學、客觀及準繩。因此，這方面應列出批准的依據及準則，以及列明某些情況下不可替換或移轉，如：未繳清到期溢價金不可移轉。此外，現時有不少以授權形式的變相替換或移轉的情況，到底誰是眞正的發展商有時難以確定，這方面現時沒有相應的規管，這旣可規避預先許可的限制，也不利政府監管、追究責任及保障土地有效利用。故應規管此類授權，尤其要明確訂明授權人及受權人的權利、義務，以防因授權出現監管困難及逃避責任。

（七）透明度方面：

就政府管理及審批土地的情況，外界往往不太清楚。加上過去出現的貪瀆案及土地問題往住涉及巨額的利益及長期的用地，因此各界都有強烈要求政府增大透明度。這方面，除之前提到應擴大公開聽證的適用範圍外，還應建立一個完善的土地資料庫，並在不侵犯私隱權利的前提下，把土地的法律性質、批給狀況、利用情況等及時、詳細地向外公佈，包括土地的位置、面積、批給依據、方式、期限、用途、利用期限、溢價金、使用限制、相應的修改或移轉及其依據等，公佈有關公開聽證的事宜，包括聽證的項目，日期、筆錄的內容及結果等。透過建立資料庫改善政府掌握土地資源的情況及促進監管效率，亦有利監督實體以及各界了解及監督政府施政，有利舉報不法佔地等不當用地行為，加強打擊不法用地的情況及配合建立陽光政府理念。

全面檢討完善法律

法律與現實應相配合，或至少不應過渡滯後，所以，更好的法律也要與時並進，必要時修改甚至廢除。但法律也有其持久性，實施期一般不短，不可朝令夕改，這有損其權威。《土地法》作為規範土地的主要法律，已實施三十年，隨着澳門回歸，其地位發生轉變及基本法的實施使澳門土地政策發生變化，現行《土地法》確有修改的必要。為保法律的權威及修改的實際效用，應盡量謹愼、革新及全面，不要“換湯不換藥”或小修小改，應認眞全面檢討，使法律日臻完善。

完善的法律制度，當中應包含一個有效及健全的監督制度，以免雖有嚴法，沒有執法，使法律名存實亡。應增強相關的監督機制，設立獨立專責的監督機關，同時為廣納民意，監督成員也應有一定數量的議員在內，並明確訂出監督的職能及對政府的約束力，以及政府須有定時的常規或特殊情況下的匯報責任，確保監督機關適時及有效監督政府。眞正建立一套較完善的法律制度，增進政府管理土地的積極性及優化，使國家及居民的利益得到更好地保障，並增進政府法治的公信力。（下·完）

羅小荷 （澳門大學法學院碩士硏究生）