劉焯華促提升法案質量立法進程 法務部門宜全程參與立法

劉焯華促提升法案質量立法進程

法務部門宜全程參與立法

立法會主席劉焯華昨總結第四屆立法會第二會期工作指出，政府提交法案進度未如理想，立法統籌機制需進一步完善，促法務部門改變現時立法模式，應從源頭開始參與、把關，提升法案質量，加快立法進程。

十五法案交其七

過去政府立法規劃不足常被詬病，今個會期縱有改善，仍有不少問題。劉焯華指出，政府去年在立法統籌機制方面做了一些工作，設立了法改局，負責編製、落實政府立法計劃。政府亦在今年施政報告中，列明了十五項擬提交立法會審議的法律提案，但至今個會期結束只提交了其中七項，與此同時卻提交了計劃之外的法案，如特別印花稅等，年度計劃的整體落實情況未如理想。

他解釋，立法是動態過程，一些涉及較大社會利益、爭議性大的法案，進程必有變化，立法計劃須因應不確定因素留有餘地，不能太死。更重要的是現時的立法模式未改變，法案仍由政府部門各自起草，法改局只編製、落實立法計劃，沒建立法案統一審查機制，未能從政策、技術兩個層面把關，將來應創造條件，集中起草法案文本，法務部門宜在法案草擬階段介入，且在立法會一般性、細則性審議階段繼續參與、跟進，藉此提升立法質量、效率。

引介簡單隨意大

政府今個會期向立法會提交了十九項法案，加上第一會期留下的兩項，立法會今個會期共處理了廿一項法案，其中審議及通過了十二項，餘下八項法案及只作引介的稅務法典，須留待第三會期審議。劉焯華指出，雖然今個會期審議、通過的法律比上一會期的十五項少，但上一會期通過的法案以公共行政、職程為主，今個會期通過的多與社會民生相關，如控煙法、經屋法、一次性現金補貼、特別印花稅等。他提醒，過去立法會年均完成十四項法律的立法程序，但今個會期已留下了九項法案，必須在第三、四會期處理完畢，否則會成“廢案”，立法會、政府有必要加強溝通、協調，如期完成計劃。

劉焯華提出，立法、行政應加強合作，模式也須制度化。現時立法會與政府在法案審議過程中，存在不規範情況，隨意性較大。如法案的理由陳述及引介過於簡單，沒詳細交待法案的背景、必要性、規範的主要內容、問題及社會主要爭議、政策取向等，參考資料也較少，不利於立法會審議。雙方需通過規範，建立良好的合作關係。

另法律和行政法規的規範範圍需要進一步明確。雖然立法會二○○九年通過了《關於訂定內部規範的法律制度》，從立法層面明確了法律和行政法規的規定事項及相互關係，對健全澳門立法制度具積極、深遠意義。但在立法實踐中，如何準確把握、實施尚需時間及過程。如在審議《房地產中介業務法》過程中，立法會、政府就補充性法規可否規定行政違法行為罰款便有不同理解。因不同的法律理解產生分歧雖屬正常，但有必要加強溝通、共同研究，準確理解法律含義，各自正確履行職責。

議員提案有規定

就傳媒提問議員應否更主動提案，劉焯華回應稱，基本法及立法會議事規則已規範了提案權，涉及政治體制、政府財政、政府運作的法案必須由政府提案，涉政府政策的也須行政長官書面同意，議員才能提案。雖然議員不能違反上述規定，但可積極在提案權範圍內提案，也可針對政府提案積極表達意見、立場。

本報記者 郭婉雯 甄慶悅 報道

一般性通過後委會討論出現大改

劉焯華：立法程序須檢討

立法會主席劉焯華指出，立法會和政府在法案審議過程中，隨意性較大，需要規範和制度化。此外，目前不少法案經全體大會一般性討論及通過後，法案經委員會細則性討論後作出很大修改，至全體大會作細則性討論及表決時，法案有很大的根本性修改，有損立法的科學性和嚴肅性，因此要檢討現行的立法程序。

政府提供資料少

劉焯華表示，目前立法會和政府在法案的審議過程中，存在一些不規範的地方，隨意性較大，須予規範和制度化。例如政府提交立法會的法律提案中，在理由陳述及引介時過於簡單，對提案的背景及必要性、法案規範的主要內容，對法案主要問題的爭議及政策取向等內容沒有詳細陳述或交代；政府在提交法案時，有關參考資料亦較少，不利立法會審議法案；立法會和政府在法案的審議過程中，需要通過規範建立起良好的合作關係。

劉焯華認為，立法會的法案審議模式需要改進。根據《立法會議事規則》，立法審議程序會由政府引介法案，經立法會全體會議一般性表決後，法案交委員會審議並製作意見書，之後再交全體會議作細則性審議及表決。一般性討論主要是審議法案的立法精神和原則，以及法案在政治、社會及經濟方面的適時性。細則性審議主要針對法案的具體內容是否與獲一般性通過的法案的立法精神及原則相符；須尋求最恰當的立法途徑，以利於法案的執行；法案對法律原則和法律秩序的影響；法律規定在技術上是否妥當。

劉焯華指出，一般性討論側重於從政策角度審議法案，細則性審議側重於從技術角度審議法案，細則性審議不能否定獲一般性通過的法案所確立的立法精神和原則。在立法實踐中，法案獲一般性通過後，在政策層面常常仍存在不少問題，甚至一些原則性的問題都要修改。例如將歸責年齡降低的法案經立法會一般性通過後，政府最後要收回法案；今屆第二立法會期通過的《因執行公共職務的司法援助制度》及《財政儲備制度》均有很大的根本性修改，這種情況實有損立法的科學性和嚴肅性，因此有必要檢討現行的立法程序。

研議員發言時間

對於立法程序的問題，劉焯華表示，在未採用目前審議法案的方式前，政府到立法會引介法案後，會先交委員會細則性分析及討論，完成意見書後，再交全體大會一次過作一般性及細則性討論及表決，此工作程序可以避免法案經委員會審議及修改後，與一般性通過時法案的原則性有很大的差異。

劉焯華指出，立法會議事規則經過十年實踐，現屆立法會章程及任期委員會已發通知予議員，就修改議事規則發表意見。例如議程前發言的總時間規定在一小時，但現在每次都要延長發言時間，因此是否可以限制每位議員議程前發言的時間，但不限議程前發言的總時間；同時有議員提出，統計議員的議程前發言平均為六分鐘，建議將議員議程前發言由十分鐘減至六分鐘等，這些問題都需要研究，以完善議事規則。

如何更好監督政府

立會增辯論公共利益問題

對於立法會如何更好地監督政府，立法會主席劉焯華認為，第二立法會期議員向政府提出書面及口頭質詢的數量均有增加，只是質量上需要再提高，同時要增加辯論會議，透過辯論，讓議員對不同的公共利益問題各抒己見，對將來制訂相關的法律會有好處。

劉焯華指出，議員利用不同的方式監督政府，在審議政府提交的法案時，議員可表達對法案的意見和立場，亦可以在表決時表達對法案的認同或反對；議員還可以透過書面質詢及口頭質詢監督政府。第二立法會期議員在立法會工作的參與率很高，不論質量或數量上均有進步。

劉焯華表示，議員提出質詢的數量雖然增加，但質量方面還可以再提高。數量多、時間快不一定好，有時慢工出細活，質量更有保證，因此議員的質詢需要在現有的基礎上再提高質量。質詢的質量涉及議員本身的問題，立法會只能在規則和制度上改善會議流程，令工作做得更好。例如在口頭質詢方面，當有一名議員提出口頭質詢後的十日內，其他議員可以提出口頭質詢，但議員提出的口頭質詢可能涉及不同主題，範圍很廣；如果口頭質詢的全體會議能集中質詢同一議題，議員便可以跟進得更好。

劉焯華還指出，今屆立法會舉行辯論的次數少，可以多舉行辯論會議，議員可以在會議上就不同的公共利益問題各抒己見，社會亦會就立法會對問題的意見作出回應，對將來制訂相關法律會有好處，亦是監督政府的手段。

有關聽證方面，劉焯華表示，按基本法第七十一條第八款的規定，立法會在行使職權時，如有需要，可傳召和要求有關人士作證和提供證據；現行的議事規則亦有關於聽證的規定，如何完善議事規則，令基本法第七十一條第八款可以得到正確貫徹和執行，確有需要研究和討論，令立法會可以更好地依法行使職權。

劉焯華指立法統籌效不彰 去年立法計劃完成未及半

【本報訊】特區政府雖然制定了每年立法統籌制度，立法會主席劉焯華指出，運作一年來效果未如理想，去年所訂下的制定十五項法案計劃中，只能完成七項，認為有提升空間，同時，各部門各自起草法律的立法模式未能為立法質量把關，建議法改局制定立法計劃外，也要審查各部門所制定的法案，法務部門在立法會細則性討論時也應與立法會多溝通，提升立法質量和效率。
第四屆立法會第二屆會期八月十五日結束，期間立法會共處理十九項由政府提交的法案，連同上一會期未完成的兩項法案，會期內共到二十一項法案，法案主要與民生相關，三十三次全體會議中通過了十二項法案，仍有九項要留待十月十六日下一會期復會後再繼續審議。另議員共發表五百二十五份書面質詢，二十七份口頭質詢。

法改局應統一起草 為立法質量把關
回歸後，立法會每個會期平均完成十四項法案，配合立法會工作，為免法案交到立法會的時間時鬆時緊，或短時間內有大量法案交到立法會討論，特區政府去年制定了立法統籌制度，去年所訂下的制定十五項法案計劃中，只完成七項，部份法案由於緊迫，優先處理和送交到立法會。劉焯華表示，立法統籌制度運作一年成效未如理想，未能制定和落實短、中期立法計劃外，也未能完成計劃內的全部法案。他也明白，立法工作是動態，而非機械式工作，部份涉及公眾利益的法案要多番諮詢社會意見，難免影響立法進度。又批評負責立法統籌的法改局，只是制定立法計劃，沒有對法侓審查，未來應創造條件，改善各部門自行制定法律草案的情況，由統一部門集中起草，為立法質量把關。在細則性討論時，法務部門也應與立法會多溝通，有助提升立法質量和效率。

望政府能詳細交代 每法案立法原意
劉焯華又認為，立法會和政府在審議法案方面存在不規則和隨意性較大的情況，有需要規範和制度化，希望政府未來提交法案時，可對法案立法原意、理由陳述等作詳細交代，並促請政府與立法會多作溝通。 經過十年運作，立法會內部也有需要完善議事規則，如縮短每位議員議程前發言時間、取消議程前發言時間僅一小時等限制，以及將每次口頭質詢主題集中，有利議員監督。
對於立法會對政府的監督功能，他指，議員可透過多發表意見更好地行駛職權，發揮監督政府的功能。議員也可以在其能提出的範圍內多展開辯論，透過政府的回應而引起社會迴響，令法案更貼近民意。對於議程前言質量，他認為仍可以在現在基礎上提升，提升質素。

認同劉焯華意見續鞏固團隊冀達法務統一

陳麗敏：統籌協作完善立法機制

【本報消息】對於立法會主席劉焯華認為政府的立法統籌機制需要進一步完善，行政法務司司長陳麗敏表示，認同要在立法規劃方面要更有彈性，政府會增加讓法務部門在立法源頭參與工作，亦會加強法律人員隊伍，希望可逐漸鞏固和設立專有團隊，統一進行法務工作，但暫時未有條件集中由某一組人員專注草擬所有法案。

今年規劃完成近半

行政法務司司長陳麗敏表示，很重視立法會主席劉焯華的意見，政府一定會完全配合立法會，令立法規劃的工作順利進行。政府的立法規劃工作一定在推進中，包括今年初成立立法統籌機制，今年施政方針設定在十五個立法規劃中，截至八月十五日，政府交了其中七個法案予立法會，其他規劃正加緊進行，希望年底前將餘下的項目經行政會充分討論後，送交立法會審議。

陳麗敏強調，去年的施政報告首次提出訂定立法規劃，政府將總結經驗，務求與所有部門協作好，加快有關工作。另一方面，特區政府在這段時間因應社會急速發展需要，透過立法工作，優先解決涉及民政民生的問題。在立法會第二立法會期內，政府向立法會送交了七項立法規劃內的法案外，還有十二項非規劃內的法案送交立法會審議，即政府共交了十九份法案予立法會，其中十份已獲立法會通過，另有八份獲一般性通過，現正在委員會作細則性審議，尚有一項則希望立法會休會後，交大會討論和審議。此外，截至今年八月十五日，政府在今年通過及頒佈了廿八項行政法規。

行政立法合作良好

陳麗敏指出，在立法會審議法案的過程中，包括法務部門及相關範疇司長的部門，都與立法會有良好溝通和合作，包括法律及條文的修改過程，均有充分溝通。她承認有需要加強這方面的溝通和協作，立法會在短時間內通過十份法律，顯見立法會非常支持特區政府提交的法案，是立法會的工作成果，亦體現了法改統籌方面取得一定成效。

陳麗敏表示認同劉焯華提出要在立法規劃更多彈性和調整，因為社會發展太快，有許多具迫切性或特殊性的發展情況，需要加快解決某些民政民生的工作。政府會增加讓法務部門參與立法源頭工作，第二立法會期交予立法會的十九份法案，相關的法務部門在開始時已有跟進，並緊密與相關部門及司長就法律進度、統籌和協調方面合作。

統一法務尚未可行

陳麗敏表示，現在的立法工作分散在不同範疇進行，政府暫時亦未有條件集中由某一組人員專注草擬所有法案，要實施此方式亦有本身的困難，目前亦沒有充分足夠條件採用此方式；雖然希望可逐漸鞏固和設立專有團隊統一進行法務工作，但以目前的狀況，每一個範疇有其專門的法律人員，所以現在最重要是在統籌協作方面多做工作。