廉署促維持行政機關形象不偏私 監督實體應獨立調查佈公

廉署促維持行政機關形象不偏私

監督實體應獨立調查佈公

對於有人質疑該十幅永久墓地批給存在利益輸送或受指示才作出批准，廉署在報告中指出，在事件披露後，監督實體在發出新聞稿解釋事件外，理應按法律命令採取調查措施，並將此事及其餘資訊向公衆說明，且為維持行政機關的形象及恪守不偏私原則，監督實體有條件按法律規定，以書面方式請求行政長官委任其他人員對事件展開獨立調查。

廉署在報告中指出，一九九九年行政長官透過行政法規，將對前臨市局的監督權授予行政法務司司長；臨市局市政執委會於二○○一年制訂批給永久租賃墓地的章程及真正決定作出批給的行為，理應載於當年的活動計劃內，不論活動計劃或後來的修改，均須送交監督實體（行政法務司）核准，故監督實體有條件及理由過問此事，但卻未見有任何文件載有有關的呈報或核准，如監督實體知悉這些事宜，絕對有權介入，甚至拒絕核准。

受益人司長辦家屬

事件的批給權限屬於市政執委會主席，由於受益人之一為司長辦公室顧問的家屬，在批給過程中有否存在刻意安排及人為因素，正是公衆關心的焦點。在事件披露之時，大都無法得知真正內情，廉署認為，事件顯然與有否嚴格遵守不偏私原則有關；在當時的狀況下，監督實體有條件在恪守不偏私原則的前提下，採取其他更佳的措施。

廉署認為，作為監督實體，在前臨市局批出十幅永久墓地的問題上，有多個問題應作深入考慮，包括整個審批過程是否完全遵守法律規定；在知悉事件後，有否採取措施以了解事件的來龍去脈；當媒體披露事件後，監督實體第二天發出書面澄清，但沒有公佈客觀及獨立的具體調查措施；由於廉署掌握全部書面材料，且有涉及處理該事件的人員大部分仍在民署工作，應由民署澄清事件或展開內部調查，但至今民署沒有採取任何此類措施。

會議錄上呈兩可能

至於會議錄上呈方面，廉署認為兩種可能性，一是市政執委會有將會議錄上呈監督實體，但監督實體有審查或審查力度不足，以致未發現問題，監督實體應承擔責任；另一可能是市政執委會沒有將會議錄上呈，其責任由作出批准的市政執委會主席承擔，但監督實體亦有義務要求被監督實體將會議錄上呈。

廉署認為，在此事件上監督力度不足，完全有客觀條件強化監督力度。監督實體行使監督實體的權限時，未能確保被監督實體嚴格遵守“合法性原則”；透過分析會議記錄，監督實體理應有客觀條件採取措施以避免或阻止前臨市局在被撤銷前作出違法、不適時及不適宜的決定。事件披露後，監督實體發出新聞稿解釋外，理應按法律命令採取調查措施；同時為維持行政機關的形象及恪守不偏私原則，有條件依法請求行政長官委任其他人員對事件展開獨立調查，並將建議告知公衆。

臨市局主席批墓非司長

報告：無證據指陳司濫權

廉署指出，只有證明有權批准人士與申請人之間有親屬關係或利益關係，才構成迴避的原因。是次個案中批出墓地的程序由前臨市局市政執行委員會主席負責及決定，非由司長享有，故現階段無條件證明司長濫權。此外，刑事責任及紀律責任亦已過法律追訴期。

事件不存親屬迴避

廉署在報告中指出，個案中引起質疑的主要部分在批出的十幅墓地中，有一幅為行政法務司司長辦公室一名顧問的家人。據現行《行政程序法典》關於迴避或利益衝突的規定，以及判例認為只有證明有權批准人士與申請人之間有親屬關係或利益關係，才會構成迴避的原因。由於批給墓地程序由前臨市局市政執行委員會主席負責及決定，並非司長享有的權力，故不存在因為親屬關係需迴避的情況，現階段亦無條件證明存在濫權之嫌。

至於是否存在其他特殊原因，令有決定權的實體在決定時偏離法律或既定的準則（如內部準則）。因事隔多年，已難搜證，加上法律追訴期已過，因此暫無抵觸迴避制度。

廉署表示，《刑法典》有明確濫用權力的概念，其中指出濫用職務上固有權力或違反職務的固有義務；為自己或第三人謀取不正當利益、或損害第三人的利益；故意作為等多項要件。構成濫權的情況亦很多，如超越權力的界限，違反法律，運用權力時偏離權力授予目的等。但必須指出，若有關實體本來不具處理相關事宜的權限，但作出決定或超越權力，不屬濫權，只能視為其他違法。

刑事追究期限五年

另一方面，事件發生於二○○一年十二月，即使有證據證明濫權，但因追究刑事責任的年限為五年，即最遲於二○○六年十二月提起刑事程序，因此個案的追訴期已過；在紀律責任方面，即使按最長的刑事追訴年期計算（五年），追訴期亦已過。

指民署批給怪異

檢院立案查批墓

十幅墓地批給事件雖已過追訴期，但廉署在調查過程中發現，民署在處理有關批給程序時“怪異”，無完全按法定方式執行；民署亦無向廉署提供全部資料，如申請人何時接獲書面通知其申請已獲批准等。檢察院已因墓地批給立案調查，其中包括“拒絕合作罪”。

同一請求不同處理

墓地批給事件涉及一鄭姓申請人於二○○○年五月向前臨市局主席申請一幅永久墓地，在廉署調查墓地批給事件中發現，民署提供的資料中有不少難以解釋。如申請人的申請於二○○○年十二月獲批，但無任何文件證明曾作書面通知；在批准申請人請求時，市政執行委員會主席馬上訂定有關金額，但對其他人提出的請求，市政執行委員會主席則批示稱有待訂定墓地批給的收費準則，甚至在同一個月內對同樣的請求，有不同的處理方式。

民署亦無向廉署出具全部資料，如申請人何時繳費、收據、申請人何時接獲書面通知其申請已獲批准等。廉署質疑，二○○○年十二月廿六日（同月廿九日訂定金額）是否已批准申請人請求？為何在一年後又再次處理這十幅墓地批給的請求？

前臨市局環保暨綠化部部長在今年四月向廉署提供資料時稱：“記憶中是以電話通知申請人其請求已獲批，後來有以書面通知部分申請人，但非全部。”廉署認為，上述情況印證處理程序“怪異”，無完全按法定方式執行。

檢院查拒絕合作罪

廉署表示，按《刑法典》規定，公務員受有權限當局合法徵用，為司法活動或任何公共部門提供應當的合作。因墓地批給，檢察院已立案調查，其中包括“拒絕合作罪”，但廉署因權限問題不會介入。

女士投訴姐墓申請 以批墓事件作比較

廉署：無權要求不法準則再批墓

有關前臨時澳門市政局批出十幅永久墓地事件，源於一投訴人指民署採用不正確方法處理其姊姊的墓地購買申請，故引用二○○一年十幅墓地批給作比較。廉署認為，民署在程序上確有不當，甚至違法，但不能因為過去行政人員在批出十幅墓地程序或所用準則方面有瑕疵，就“有權”要求行政人繼續以違規方式考慮申請人請求；投訴人亦無權要求行政機關引用“不法”或“違規”的準則作決定。

廉署去年八月接獲一女士投訴，稱前臨市局在○一年批出永久墓地違反法律，並指民署在處理其姊姊的墓地“購買”申請，採用不正確方法改為“永久租賃墓地”，侵害申請人權益。投訴人稱，其姊一直申請永久購買墓地，她本人才申請批給“墓地永久使用權”（針對同一墓地，但在不同時間提出）。

資料顯示，投訴人姊姊分別於○七年十一月及○九年十二月向民署提出同一購買永久墓地的申請，但被前行政長官因應行政法務司司長及民署建議書的內容，分別於○八年六月及○九年十二月否決。

對於當局建議否決投訴人申請，投訴人指民署的建議書含有隱瞞實情及不實的成份，使第二任行政長官後來因應建議書內容，於○九年十二月十七日否決其姊的請求。投訴人認為被拒絕的理據不充分及無準則，故引用二○○一年十幅墓地批給作比較，稱這十幅地乃違法批出，其效果一直延伸至今，因此認為當局應用○一年的準則批准其請求。

投訴人指出，其於○九年及一○年提出申請批給“墓地永久使用權”時，在位的是現屆行政長官，認為民署的建議書稱前行政長官於○九年十二月十七日否決有關申請屬虛假資料，並指民署違反《行政程序法典》，故未有對其提出的事項作決定。

投訴人同時引述另一個同樣發生於○一年的個案，稱某人被前臨市局說服，接受永久墓地及繳交三萬元，但指這並非正常的墓地批給個案。最後投訴人要求有權限實體更正及確認其符合取得永久性租賃墓穴的要件。

廉署分析，由於投訴人申請的墓地與二○○○年當局處理的十幅墓地沒有重疊，因此投訴人權益不會直接受損；且即使之前批出的十幅墓地在程序或所用準則方面存在瑕疵，亦不能因此認定投訴人的請求必定有理。換言之，不能因為之前的行政人違法，現在的申請人就“有權”要求行政人繼續違規考慮申請人請求。廉署認為，投訴人無權要求行政機關引用“不法”或“違規”的準則作決定。

對於民署將投訴人姊姊的請求，由原來“永久購買”轉為“永久租賃”，但過程中未有通知申請人，廉署認為程序中確有不當，甚至違法，當時人應適時透過行政訴願及行政司法上訴，惟投訴人任由上訴期結束。

廉署表示，投訴人選擇向行政長官就其姊姊申請購買永久墓地事宜提出異議，第二任行政長官亦於○九年十二月十七日決定，加上投訴人無對行政長官的決定提出司法上訴，因此該決定已成事實，不能變更。另外，經廉署調查後發現，投訴人的“墓地永久使用權”申請並非由第一任行政長官否決，因其提出申請時在位的是現屆行政長官，現任行政長官是在去年二月三日否決投訴人在○九年十二月廿一日的申請。

對於投訴人投訴其請求被不當甚至不合法方式處理，並稱民署的監督實體無如實交待情況，廉署指出，按民署送交的資料，民署於去年三月將墓地有關的材料，包括投訴人的申請資料送交行政法務司司長辦公室，按理在同年八月司長應知悉事件過程。

廉署指出，由於投訴人的請求及異議早前已經行政長官作出決定，現階段沒有新材料及請求需廉署重新調查及分析，故毋須再採取其他措施。