分層建築物管理中公權力介入比較硏究 樓宇管理可否僅靠業主自治？ 一、澳門分層所有權制度的歷史沿革

分層建築物管理中公權力介入比較硏究

樓宇管理可否僅靠業主自治？

一、澳門分層所有權制度的歷史沿革

從十九世紀開始，由於歐洲人口大量由鄕村向都市遷移，城市缺乏足夠的土地修建房屋供新增人口居住，因此，建築物開始向高空發展。房屋(casa)原本是做為單一物存在於法律秩序中，但由多層樓宇相繼落成，這些以分層方式(por andares)分別屬於不同人的建築物，對原有一物一權的所有權體系造成了衝擊。

在作為澳門法律文化起源的葡萄牙法律體系中，也曾面對這一問題。儘管在菲利普律令(Ordenações Filipinas)（註一）、一八六七年塞亞布拉法典(Código de Seabra)中，立法者從側面提到過這種情況，例如在後者第二三三五條規定：若同一建築物的各樓層分屬不同所有權人，相關憑證並沒有規定具體維修……但立法者並沒有對此制訂具體規範。

相關問題直到一九四八年才在立法上得到重視。根據當年六月廿二日國會通過的第二○三○號法律，立法者首次將上述情況正式命名為“分層所有權(propriedade por andares)”，並在該法第三十條規定：政府應該在六個月期限內，對民法典第二三三五條檢討及規範，建立分層所有權制度（註二）。

現由民法典規範

上述法律條文在一九五五年才得以落實。根據一九五五年十月十四日公佈的第四○三三三號法令，葡萄牙首次完整的建立起了分層所有權制度。該法令曾透過一九五六年十月廿七日第一五九八四號內閣訓令在澳門實施（註三）。在制訂一九六六年的葡萄牙民法典時，立法者將分層所有權制度加入其中。直至一九九六年，澳門立法會制訂第二五／九六／M號法律，將分層所有權制度從民法典中抽離，單獨立法。一九九九年回歸前夕頒布的《澳門民法典》基本繼受了上述制度，將其重新置入民法典之中，在第一三一三條至第一三七二條規範了整個分層所有權制度。

二、澳門現行分層建築物管理制度及展望

根據現行民法典，透過分層登記，各單位可以分屬不同分層所有權人的建築物被視為分層建築物。由於法律規定（註四），分層建築物之每一所有人係屬其所有之單位之唯一所有人，亦係有關分層建築物之共同部分之共有人，因此分層建築物必然涉及到共同部分的管理問題。

分層建築物之管理，包括一切旨在促進及規範對建築物共同部分之使用、收益、保存及改良之行為，亦包括其他按本章規定屬於分層建築物各機關職責範圍之行為（註五）。台灣學者溫文豐在其主持的一項關於大廈管理的專項硏究中指出：“惟有關區分所有建築物之管理，有兩個體系：一為行政機關本於行政權作用，對建築物所為之管理；一為區分所有權人自行訂定管理規約，自組管理委員會或自置管理人員所為之自治管理”（註六）。

共同部分可介入

同樣的，在澳門關於分層建築物之管理也涉及溫敎授所提到的兩個體系：一方面，是行政機關基於建築相關法例對分層建築物之管理，例如，根據第二四／九五／M號法令（核准防火安全規章）第八十七條第三款，對於在分層建築物內佔用共同部分而影響致疏散通路阻塞的人，工務部門得科處以四千元至四萬元之罰款；另一方面，分層所有人（即業主）根據民法典相關規定，對分層建築物管理，例如，根據民法典第一三四一條第一款規定，分層所有人大會可以按分層建築物規章處罰不遵守法律、規章或決議者。

學說上通常認為，前者涉及到的是公共利益，考慮到“行政機關有權限在尊重居民之權利及受法律保護利益下，謀求公共利益”（註七），因此公權力在這方面有介入的正當性。但後者涉及的是作為私人權利的分層所有權的問題，這一特徵在澳門更為明顯——分層建築物管理是作分層所有權的構成部分，被規範在民法典第三卷（物權）第二編（所有權）之下，因此，這一方面不涉及公共利益，公權力沒有介入的空間。

確認業主會地位

二○○五年特區政府透過第二四／二○○五號行政法規重組了房屋局，但在民法典的分層建築物管理制度下，也只能增加協調及輔助私人樓宇的管理工作的職能，無公權力直接介入私人樓宇的管理（註八）。因此，在分層建築物管理發生糾紛時，作為公權力代表的房屋局，只能參與調解，實際上能發揮的作用也不比街坊會等民間社團大多少。

隨着分層建築物管理引至的矛盾日趨增多及日益嚴重，社會各界都提出要求政府進一步介入相關事務，根據“分層所有權制度”法改小組與澳門大學人文及社會科學學院合作完成的一項調查，在問及受訪者認為需要政府規管大廈管理的哪些範疇時，超過七成受訪者對問卷所提出的五項範疇選擇“稍微同意”、“同意”及“十分同意”，這顯示了受訪者認同規管這些範疇（註九）。

僅作為例子，還可以參考的是：

在“分層所有權制度”法改小組與街坊總會代表的一次會議上，街坊總會的代表明確表示：……建議在法律上規定政府對樓宇管理有明確的（民政性質）公權力介入；有公權力介入則可解決“一廈兩管”的問題，透過直接監督業主會的成立，確認業主會的法律地位（註十）；

建議公私法並舉

在“分層所有權制度”法改小組與吳在權議員等代表的一次會議上，吳在權議員提到：“分層所有權制度”是為解決大廈問題和社會民生而設。該法律涉及私人及政府問題時，建議（同時）用私法和公法角度去考慮有關問題。私法是指大廈業主；公法是指處理問題需要公權力的介入，如房屋局，但由於房屋局的職能不能介入私人樓宇的問題，其作用只可如一般社團……所以公權力介入方面應該修改（註十一）。

因此，面對社會各界的訴求，政府部門應如何回應？若是跳出現有的分層建築物管理法律制度，僅從理論角度而言，公權力介入這方面事務是否可行？若可行，介入的範圍應該如何？

本文將分別觀察中國內地、葡萄牙、香港、台灣的相關制度，就政府公權力介入分層建築物管理事務，尤其是對於業主組織的成立及運作、物業管理公司的行為及業主的行為的監管等方面做一個比較硏究，以期為澳門現時面臨的問題尋找可能的解決方案。（一）

艾林芝

（“分層所有權制度”法改小組成員，澳門大學法學院高級導師）

註釋：

（一）Livro I, Título LXVIII, &34, cit. por Menezes Leitão, Direitos Reais, Almedina, 2009, p.309, nota 539；

（二）當時同時使用propriedade por andares（按樓層劃分的所有權）以及propriedade horizontal（水平劃分的所有權）來指稱分層所有權。後期大多數學者及立法都採用了propriedade horizontal這一表述，澳門則將propriedade horizontal一詞直接翻譯為分層所有權；

（三）澳門物業登記局從那時起便作分層樓宇的登記，雖然最初的方式並不十分完善，見Vicente J．Monteiro著，“澳門物業登記制度簡介”，載於《行政》，第卅七期，一九九七年，第九百三十七頁；

（四）見《澳門民法典》第一千三百二十三條第一款；

（五）參見《澳門民法典》第一千三百二十七條之規定；

（六）參見《公寓大廈管理問題之硏究》，“行政院”硏究發展考核委員會編印，一九九七年，第廿九頁；

（七）見《行政程序法典》第四條；

（八）第二四／二○○五號行政法規第二條第九項至第十三項新增的房屋局職能包括：“（九）對按分層所有權制度建造的樓宇共同部分的管理作出技術協調及輔助；（十）鼓勵及協助履行適用於樓宇共同部分的法例及規範所規定的義務；（十一）舉辦樓宇管理的培訓活動作出建議及協助；（十二）對有利於樓宇管理的輔助措施作出硏究及建議；（十三）建立有關樓宇管理的資料庫。”；

（九）見《修改分層所有權制度問卷調查》，二○一一年四月，第廿四、廿五頁；

（十）見“分層所有權制度”法改小組與街坊總會代表探討實務操作問題會議錄，二○一○年十一月十二日，第七點；

（十一）見“分層所有權制度”法改小組與吳在權議員等代表探討實務操作問題會議錄，二○一一年一月五日。