藉新城規劃重拾城規信心 一、塡海造地是澳門歷史的一部分

藉新城規劃重拾城規信心

一、塡海造地是澳門歷史的一部分

澳門人對塡海工程並不陌生，自一八六三年以來塡海造地已成為澳門地理歷史的一部分，政府於不同時期因應城市的發展階段，提出塡海計劃以配合公共政策的推行。過往塡海計劃的目標，主要是透過增加土地資源來發展住房建設及公共基礎設施等項目，以回應當時社會對建立一個衛生且具現代化城市的訴求。從現今社會訴求漸趨多元的大環境來看，特區政府是次推出的三百五十公頃新城塡海計劃，要做到的並不單純是昔日塡海增空間的計算方程式，更要讓新城計劃作為建立城市規劃體系及一系列城市管理制度的催化劑，隨着制度的建立，撫平本澳昔日由許多無序、無據發展所造成的傷口，推進城市在有規有矩的條件下開發。

回顧澳門近代之城市演進過程，澳葡政府總督伊芝迪在上世紀八十年代初便積極推行都市繁榮計劃，利用土地資源用作工業、公共建設及住屋用途，那些以推動硬體建設為主調的繁榮計劃，明顯地改善了當時製造業的營商和居民的生活環境。

昔日城建但求繁榮

昔日社會對城市發展的期望主要體現在“有瓦遮頭”和 “搵餐飯食”的基本生存概念之上，對於空間使用和建設審批的合理性則尙未觸碰到公衆的認知神經，此情況跟許多國外城市在二戰後的城市發展階段相似。隨着公衆的生活逐漸穩定和得到物質上的基本滿足，社會對城市發展的期望已不再局限於住屋及經濟需求之內，公衆現在更想追求的，是擁有一個由透明、宏觀和具科學性的城市規劃體系和城市管理所建立的宜居城市，從受到保障的生活環境品質得到精神上的滿足。

二、新城草案所帶來的城規工具

現正在科學館展出的《澳門新城區總體規劃草案》屬新城塡海計劃的第二期公衆諮詢部分，內容覆蓋到五幅新塡海土地的發展定位、土地利用、規劃佈局、交通網絡以至區域發展等領域。此份草案所打動筆者之處不在於那些電腦效果中的美景，亦不在於各新塡海區如海濱長廊或地標式文化設施等賣點，而是看來特區政府今次有心嘗試在可量化及非量化數據之上整合分析，作為編制草案的支撑理據，打破過往只顧單體建築審批結果的傳統發展觀念。公衆可從草案中初步掌握到各新城區“人口預測”、“發展制約”與及“土地用途劃分(Zoning)”等資訊，這三項資訊是國內外現今編制總體城市規劃(Master Plan)不可或缺的基礎工具。

兼顧共融協同發展

“人口預測”是制訂城市各區經濟、土地開發、交通運輸及民生設施等發展計劃的重要環節，所得出的預測數據可讓社會了解各區的承載能力，有效監測人口密度和環境素質的變化。此外，我們還可從中得知各區如年齡層等人口結構特性，針對性地配置適當規模的社會設施，有效避免如氹仔缺乏幼稚園和在公園內後加街市等問題。

建立優美宜人的新城固然是一個夢想，但在實現的漫長過程中卻不得不考慮到現實中的各種限制，亦即政府所指出的環境保護、各類資源消耗等“發展制約”，三點五平方公里的新土地並不只是為房地產或社會某一特定範疇而設，它的發展還需要顧及民生的需要，和尊重澳門歷史城區和各個城市景觀的存在，換句話說，一方的過度發展便有可能犧牲另一方的重要資源（如生態、景觀），這種在城市規劃上的取捨關係是各範疇的持份者均需面對的。

土地開發開誠佈公

對於澳門一直以來“見步行步，見招拆招”的城市發展方式而言，“土地用途劃分(Zoning)”又豈止只有展示各區格局（如家中的間隔）和各類土地用途（如家中各房間用途）的功能呢！隨着土地用途劃分計劃在新舊城區的出現和應用，特區政府有望從多年來只顧應付單項建築審批的狹窄思維，提升至全盤性和互動性的規劃部署之中，讓各項發展與環境協調，各樓宇功能相互融合，使居民能活在一個便捷且能配合生活習慣的綜合社區。參考國外如多倫多的做法，土地用途劃分計劃的圖表資料並非是土地業權人才可擁有的“獨家資料”，而是如今次新城諮詢那樣公開予公衆隨時參閱，以讓公衆知悉和監督城市的土地利用狀況和開發條件。

三、保護城市特色之必要性

除上述有關城市開發控制的三項資訊外，草案還有在彰顯城市特色方面着墨。在地理上，澳門確實是一個濱海城市，但由於本澳過往的城市開發模式側重於樓房和道路建設，居民生活與海岸線之間的關係往往被高流量的行車道及稠密的建築群所“切斷”。自十六世紀，炮台和海港已是本土地貌歷史的核心組成部分，屬本澳不可取代的城市特色，惟這些獨特的景觀因近年衆多高層樓宇相繼落成而遭受遮擋威脅。草案是次提出重塑“山、海、城”城市形象的設計構思，除可“還岸於民”讓居民和遊客享受沿岸景致和環境外，還道出了保護城市景觀及天際線的必要性。

地下空間海濱綠廊

換句話說，我們可以預期上述設計構思在詳細規劃(Detail Plan)的階段將需要透過制訂沿岸建築物高度限制，以至城市設計守則來實施，從而讓不可量化的景觀價値得到有系統的管理和具法定效力的保護。參考同屬世遺名城的倫敦，亦於二○○七至二○○九年期間制訂名為《倫敦景觀管理框架》(London View Management Framework)的規範，詳細說明泰晤士河兩岸重要景觀、視廊和周邊建築發展在高度及設計上的限制。基於此份技術文件由市長簽署，並屬於《倫敦總體規劃》的補充性指引，因此具有一定的法律效力。

四、改善城管系統迎新城

《澳門新城區總體規劃草案》提出了開拓地下空間、海濱綠廊和發展下沉式公共基礎設施（如污水處理厰）等一系列增加公共空間的設計，這些設施是配合 “世界旅遊休閒中心”發展定位的硬體元素。對於“逢隙揷綠”的澳門而言，上述設施無疑能為公衆倍添活動空間和提升城市整體的綠化覆蓋率，但倘沒有一套全面且具操作性的城市管理系統應用到規劃項目之中，其設計都只不過是桌上一座不能體現實際運作的模型。

照見工作不足弊端

回望本澳過往某些社區如筷子基的樓宇發展，部分大廈裙樓之間的行人天橋原本應按照規劃條件開放給公衆無限制使用，現實中卻因大廈業主怕增添物業管理的麻煩，加上缺乏政府恆常的監督，通往行人天橋的上落設施往往被鎖上，使這些有利於公衆的規劃條件無法執行。藉新城草案對開拓不同類型的公共空間深化硏究，社會應加緊檢討現行物業管理法規的漏洞及其執行成效，並重新訂立“公與私”共存空間的管理制度，明確私人物業管理單位對公共範圍所履行的責任，讓新舊社區的公共空間均能在設施和管理上得到完善，還市民一個可持續的安全和舒適生活環境。

五、讓新城草案倡導城規體系之建立

《澳門新城區總體規劃草案》現階段帶給我們的，不僅讓市民從觀望態度中對擁有一個面向世界的休閒海濱環境帶點兒期盼，它還是一面誠實的鏡子，能照出本澳過往以至目前在規範建築及空間發展上的不足與缺憾。自博彩專營權開放後的幾年，澳門房地產業經歷了難得一遇的高速發展，但本澳的城市環境亦同時承受着前所未有的破壞和衝擊，在樓宇審批過程中躱在公衆視線以外的更改土地用途和豁免建築物投影條例等的自由裁量產物，均是因當時缺乏宏觀分析的傾斜發展模式和缺乏法制監督之情況下產生的。

走出密室步下神壇

如本文前言所述，塡海對澳門而言並不是新事物，但今天新城規劃第二期公衆諮詢所展現的規劃說明、用地圖表以至公衆諮詢的規模，可作為未來編制本澳其他社區規劃的標準示範（如靑洲重整計劃已載有類似資訊），為日後城市規劃體系和法律法規的建立奠定基礎，從而揮別昔日建設發展過程中的無序和陰暗面，讓新城草案倡導城規體系的建立和重拾社會對城市規劃的信心。更為意義深遠的是，隨着不同形式的公衆諮詢遍地開花般展開，城市規劃從此不再只是土地承批人、發展商和政府之間在會議密室內所用的專利語言，而是從專業的神壇上走下來，讓普羅大衆於城市不同角落閒話家常的話題。

胡孝勤