比照港台經驗反思澳門不介入模式

比照港台經驗反思澳門不介入模式

五、香港

在香港，分層建築物管理主要由二○○七年修訂的香港法例第344章《建築物管理條例》規範。根據該規範可知，香港的行政機關民政事務局局長，即條例中所指的主管當局，對物業管理中業主組織的成立與運作有着廣泛的介入（註一），但對於物業管理公司並沒有特別的准照制度，其運作均按一般商業公司要求行事。

（一）對於業主組織的成立的監管

《條例》第3A條(1)規定：主管當局可在總共擁有份數不少於20%的業主申請下，命令由主管當局所指定的業主召開業主會議，以委出管理委員會。

此外，由於香港賦予業主組織一般法人的資格，因此，業主立案法團的成立，需向土地註冊處處長提出申請並得到批准。《條例》第7條(1)規定：根據第3、3A、4或40C條委出的管理委員會，須在委出後廿八天向土地註冊處處長申請將各業主根據本條例註冊為法團。

（二）對於業主組織的運作的監管

《條例》第40A條以概括的方式，賦予了代表公權力的民政事務局局長廣泛的介入物業管理的權力，該條（主管當局或獲授權人員的權力）規定：

1.主管當局或獲授權人員可為確定建築物的控制、管理或行政事宜的方式：

(a)進入及視察建築物的任何公用部分；

(b)出席法團的任何大會；

業主立案法團註冊

(c)要求法團或管理建築物的人向他提供他所指明的與建築物的控制、管理及行政事宜有關的，由法團或該人（視屬何情況而定）所管有的該等資料；

(d)查閱根據第27(1)條備存的帳簿或帳項紀錄及其他紀錄，包括與根據第20條設立及備存的任何基金有關的帳目；及

(e)查閱法團所保存的與其職能、職責或權力有關的任何其他文件。

2.任何人妨礙根據第(1)款行事的主管當局或獲授權人員，或沒有遵守根據第(1)款行事的主管當局或獲授權人員的合理規定，即屬犯罪，可處第四級罰款。

同時，《條例》第40B條規定在特定情況下，民政事務局局長可以直接介入物業管理，命令管理委員會委任建築物管理代理人。該條規定：

1.凡主管當局覺得任何有管理委員會的建築物有下述情況：

(a)該建築物在當其時是沒有人管理的；

(b)其管理委員會於任何要項上在相當程度上沒有履行第18條所訂的法團的職責，包括（但不限於）該條第(2A)款所訂的須顧及工作守則及以工作守則為指引的職責；及

(c)其佔用人或業主因(a)及(b)段提及的情況而處於或可能處於危險境況，則主管當局可命令該管理委員會必須在該命令所指明的合理期間內，委任建築物管理代理人管理該建築物。

檢討思路醞釀修法

2.凡管理委員會無合理辯解而沒有遵從根據第(1)款作出的命令，管理委員會的每名委員即屬犯罪，一經定罪，可處第五級罰款，如屬持續的罪行，則可就罪行持續期間的每一天，另處罰款一千元，但如他證明：

(a)該罪行旣非在他同意亦非在他縱容下犯的；及

(b)他已盡了在有關情況下應盡的一切努力以防止犯該罪行，即可以此作為免責辯護。

以上可見，在香港，行政機關主要是透過對業主組織（管理委員會、業主立案法團）的監管，來介入物業管理事務的。一般不會直接針對業主或管理公司。但近期香港政府開始檢討此思路，政府計劃“透過立法為物業管理行業設立發牌制度，監察物業管理公司的營運及確保物業管理服務的質素”（註二），並在二○一○年開始諮詢各方意見。

六、台灣

在台灣，分層建築物管理主要由一九九五年頒佈的《公寓大廈管理條例》（註三）來規範，在當時“行政院”在向“立法院”送交《公寓大廈管理條例草案》的草案總說明中，特別指出：“近年來，由於高層公寓大廈隨社會經濟發展與人口大量都市化而激增，有關其住戶權利義務關係日趨複雜，於區分所有與管理維護上所產生的爭議也層出不窮；諸如專有及共有權屬界定混淆不清、附屬公用設施之管理維護、違規使用及對公共安全與衛生之危害問題等……鑑於上開建築物管理維護對社會秩序及人民權益之保障攸關重大，亟需制定專法以委管理。（註四）”

業主組織須要報備

由於上述《條例》的立法思想方面偏向於公共安全及社會秩序的保障（註五），因此，對於業主組織的會議召開及運作、物業管理公司的行為以及住戶的行為，《條例》都規定行政機關對此有廣泛的介入權力。

（一）對業主組織的成立與運作

《條例》第25條第4項規定：召集人無法依前項規定互推產生時，各區分所有權人得申請直轄市、縣（市）主管機關指定臨時召集人，區分所有權人不申請指定時，直轄市、縣（市）主管機關得視實際需要指定區分所有權人一人為臨時召集人，或依規約輪流擔任，其任期至互推召集人為止；

同樣的，第55條第2項規定：對第一項未成立管理組織並報備之公寓大廈，直轄市、縣（市）主管機關得分期、分區、分類（按樓高或使用之不同等分類）擬定計劃，輔導召開區分所有權人會議成立管理委員會或推選管理負責人，並向直轄市、縣（市）主管機關報備。

此外，《條例》第本條例第26條第1項、第28條第1項及第55條第1項也規定了成立業主組織時需要向主管機關報備。其中第28條第1項規定：公寓大廈建築物所有權登記之區分所有權人達半數以上及其區分所有權比例合計半數以上時，起造人應於三個月內召集區分所有權人召開區分所有權人會議，成立管理委員會或推選管理負責人，並向直轄市、縣（市）主管機關報備。

管理公司持牌執業

對於業主組織的運作，《條例》在第17條、第20條、第22條；第35條等為其規定了各項應遵之規則，並在第48條、第49條等相關條文中設定了行政責任，由主管機關負責科處。例如，根據第48條第3款，若管理委員會不允許利害關係人閱覽或影印帳目，則主管機關得對其科處一千元以上五千元以下罰款。

（二）對物業管理公司的行為的監管

《條例》第41條規定了物業管理公司發牌制度，該條規定：“公寓大廈管理維護公司應經中央主管機關許可及辦理公司登記，並向中央主管機關申領登記證後，始得執業”。

發牌制度由一九九九年的《公寓大廈管理服務人管理辦法》補充。該《辦法》對服務人員的資格作了具體規範。

《條例》第50條及第51條對違反義務的管理公司及人員設定了罰鍰，由主管機關負責監察。

（三）對業主的行為的監察

須要特別指出的是，根據《公寓大廈管理條例》，行政機關的公權力幾乎對業主所有的違反條例的行為直接介入並擁有行政處罰權。

《條例》第5條、第6條、第8條、第9條、第15條、第16條、第17條、第18條等規定的義務時，須附上行政責任，主管機關可對其科處罰款。例如，根據第16條第1款及第47條第2款之規定，任意抛置垃圾，且在期限內不改善者，主管機關可對其科處三千元以上五千元以下罰款。

公權介入已有先例

綜上所述，可見在台灣，《公寓大廈管理條例》被視為與《消費者保護法》以及勞動法諸規範一樣，“儘管保有一定程度的個人性，但也和其他參與其中的個人共同交會織就整個社會連帶的關係網絡，而產生一定程度的公共性”（註六）。因此，在這些法律中，更為強調行政機關公權力的介入。

七、對澳門分層建築物管理制度的反思

分析完以上各地關於分層建築物管理的法律制度後，可見，基本上各地公權力（行政機關）對於私人樓宇的管理都有一定程度的介入。其中在台灣的法律制度中，行政機關對於分層建築物管理的介入最為深入，政府不僅監管公寓大廈管理公司，還對公寓大廈的業主團體及業主本身進行行政管制以及“強制自治”（註七）。即使是與澳門法制同源的葡萄牙，也開始思考抛棄現有的放任態度，期望透過對管理公司的發牌制度，來介入分層建築物的管理。

對於公權力介入私法事宜，事實上，在澳門現行法律制度中也有所存在。例如，第7/2008號法律（勞動關係法），立法會第三常設委員會在第 1/III/2008號意見書中指出：從法律角度而言，規範勞動關係的法律，體現着對勞動合同中的私法自治的一種限制……由於勞動的社會價値已經受到公認，且給予勞動者必須的保護亦是人皆認同的，因此，法律要扮演的是介入角色，制約雙方在合同內表示的意思。

如前所述，分層建築物管理，本質上是分層所有權的內容，應由當事人依私法自制的原則處理，但“民法所謂所有權就是‘人對〈物〉、或〈財產〉之支配’的當然前提觀念，僅聚焦於純物權財產關係面向，過於單純簡化，往往會遺漏忽略掉，物的所有與利用背後隱藏着人的相處關係，（因此）應該正視物用於聚合人群營共同生活之事實”（註八）。

單靠自治難有共識

台灣學者蘇永欽敎授曾指出：“相對而言，上不上、下不下的區分所有，在共有關係中是最不易提高效率的。第一，彼此各有各的生活目標，不存在任何基於合意（合夥，夫妻共同財產）或身份（繼承遺產）的‘公同關係’，純粹是因為擠在同一個屋簷下，而自然發生‘社區關係’。第二，共有人通常多又雜，搬進搬出，先來後到，有自助有出租，對於如何共同管理，使用大樓的共有部份，很難達成共識，所以在底狹人稠，對此類產權關係非承認不可的情形下，政府的介入規範便非常有需要”（註九）。

在澳門，政府對於分層建築物管理的不介入態度近年開始有所轉變，但由於法律上的限制，作為公權力代表的房屋局也未能發揮太大的作用。如今，在世界各地，關於分層建築物的立法趨勢是，“偏離傳統民法注重物權相鄰關係的思考格局，打造出一套兼顧公寓大廈‘所有關係’與‘管理關係’兩個層面運作與互動的規範體制”（註十）。因此，澳門有必要在立法層面，反思分層所有權的性質、分層建築物的管理，考慮公權力以服務型的方式（註十一）介入其中。（三·完）

艾林芝

（“分層所有權制度”法改小組成員，澳門大學法學院高級導師）

註釋：

（一）該條例中多處（例如，第4條、第31條）提及的土地審裁處的權力，本質上屬於司法權，因此不屬於本文的討論範圍；

（二）香港立法會CB(2)465/10-11(01)號文件；

（三）該草案在台大法學院院長戴東雄敎授受託起草時，最初名為《建築物區分所有權法》，後營建署認為用語過於學理，將其改名為《公寓大廈管理條例》，以便“讓民衆一望即知，公寓大廈管理條例所要規範的法律關係”。參見黎淑慧：“《公寓大廈管理條例》制定目的及制定過程的硏究”，載於《高雄應用科技大學學報》，二○○四年，第33期，第245-246頁；

（四）見“行政院”函台八十二內字第○四七八九號；

（五）對於該法的“立法思想”，見“立法院”公報，第八十四卷，第三十六期紀錄，尤其是洪冬桂委員的發言，第36頁；

（六）參見，陳建文（計劃主持人）、劉素吟（協同主持人）：《私法關係行政規制之法制體例硏究》，“行政院”法規委員會，二○○九年，5-3；

（七）參見，蘇永欽：《走入新世紀的私法自治》，中國政法大學出版社，二○○二年，第277頁，以及該頁注釋7；

（八）參見，陳建文（計劃主持人）、劉素吟（協同主持人）：《私法關係行政規制之法制體例硏究》，“行政院”法規委員會，二○○九年，1-10；

（九）參見，蘇永欽：《走入新世紀的私法自治》，中國政法大學出版社，2002年，第277頁；

（十）陳建文（計劃主持人）、劉素吟（協同主持人），前因着作，1-8；

（十一）參見，唐曉晴：“分層建築物管理的私法自治與公權介入”，未刋稿。