全國人大常委會將首次解釋澳門基本法 喬曉陽五建議維護政制穩定

全國人大常委會將首次解釋澳門基本法

喬曉陽五建議維護政制穩定

全國人大常委會辦公廳昨在珠海舉行澳門社會各界人士座談會，對澳門基本法附件一、附件二行政長官和立法會產生辦法的釋法問題，溝通交流。

全國人大常委會副秘書長喬曉陽強調，這是全國人大常委會首次行使澳門基本法解釋權，具先例作用，解釋與基本法條文具同等法律效力。他並提出五點建議，即以澳門基本法及其解釋為依據，充分考慮澳門實際情況，着力維護基本政制穩定，兼顧社會各階層、各界別利益及理性討論。釋法只是明確處理兩個產生辦法的程序，不是確定要否修改、如何修改；如何修改需澳門社會深入討論，凝聚共識。

中央高度重視

十一屆全國人大常委會第廿四次會議將於本月廿六至卅一日在北京舉行，審議全國人大常委會委員長會議關於提請審議澳門特別行政區基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋草案的議案，已被列入會議議程之一。為此，應全國人大常委會委員長會議要求，全國人大常委會辦公廳昨日與澳門各界人士座談，就釋法事宜與澳門各界人士溝通交流，聽取意見和建議。座談會昨日早上九時半在珠海新華苑舉行，全國政協副主席何厚鏵、中聯辦主任白志健、全國人大常委會副秘書長喬曉陽、全國人大常委會法制工作委員會副主任李飛、國務院港澳辦副主任張曉明出席主持。澳區的全國人大代表、全國政協委員、全國青聯委員、省級政協常委，以及本澳主要社團代表等出席。

喬曉陽指出，澳門回歸後的發展成就，充分肯定了基本法規定的政治體制，有利維護澳門社會長期繁榮穩定。澳門政制關係到“一國兩制”方針在澳門的成功實踐、中央與特區的關係，以及澳門長期繁榮穩定與發展，修改兩個產生辦法還涉及全國人大常委會的權力，中央高度重視。

釋法確定程序

釋法主要目的是按照基本法規定，確定一種有效機制，從啟動工作開始，就有明確的程序加以規範，確保澳門政制發展工作有序，增強公開性和透明度，使中央和特區的權力都能夠落到實處。釋法只是明確處理兩個產生辦法的程序，不是確定兩個產生辦法是否需要修改、如何修改。如何修改須待澳門社會深入討論，凝聚共識。釋法只是處理澳門政制發展問題的開始，更多的工作在後頭。

為做好澳門政制發展工作，喬曉陽在會上提出五點建議，一、要以澳門基本法及其有關解釋為依據。基本法規定的澳門政制是有機整體，各種規定間有緊密的內在聯繫。任何部分的發展和改變，都要從制度整體出發，加以權衡，促進整個制度更有效運行。

二、要充分考慮到澳門的實際情況。世上沒有十全十美的選舉制度，關鍵是切合有關國家、地區的實際情況。堅持從澳門實際情況出發，是處理好澳門政制發展問題的基本要求。

三、要着力維護澳門基本政治制度的穩定。社會穩定是經濟發展、民生改善的前提。維護社會穩定，最根本的就是維護基本政治制度穩定。兩個產生辦法有需要修改時，同要以維護這套政治制度穩定為根本的目的和出發點。

尋最大公約數

四、要兼顧澳門社會各階層、各界別的利益訴求。兩個產生辦法涉及社會各階層、各界別的利益。每個人從自身的利益出發，提出自身的政治訴求，是民主社會的正常現象，但最終只能確定一種制度，就要求有關制度兼顧到各方面的訴求，找到最大公約數，達成最廣泛的共識。

五、要本着理性態度討論政制發展問題。澳門有協商辦事的良好傳統，不僅對維護社群和諧至關重要，對處理好政制發展問題也至關重要。

喬曉陽指出，這是全國人大常委會首次行使澳門基本法解釋權，具有建立先例的作用，解釋與基本法條文具同等法律效力，必將對澳門基本法實施產生深遠影響。

按照基本法第一百四十三條規定，全國人大常委會在釋法前，將徵詢澳門基本法委員會的意見，據悉，基委會日內將開會討論。

喬曉陽闡述基本法解釋權條文

釋法保一國兩制貫徹實施

全國人大副秘書長喬曉陽表示，此次全國人大常委會第一次行使澳門基本法解釋權，其出發點和目的是為保證“一國兩制”方針和基本法的貫徹實施，保持澳門的長期繁榮穩定和發展。

喬曉陽在座談會上闡述了基本法的解釋權問題。澳門基本法第一百四十三條規定了基本法的解釋權，共包含四款。第一款規定，澳門基本法解釋權屬於全國人大常委會。第二款規定，全國人大常委會授權澳門特區法院在審理案件時對基本法關於澳門特區自治範圍內的條款自行解釋。第三款規定，澳門特區法院在審理案件時對基本法的其他條款也可解釋。但如需對關於中央政府管理的事務或中央與特區關係的條款進行解釋，該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由澳門特區終審法院提請全國人大常委會對有關條款作出解釋。第四款規定，全國人大常委會在解釋基本法前，要徵詢其所屬的澳門基本法委員會的意見。

中央掌全面解釋權

他指出，第一百四十三條是典型體現“一國兩制”的條文，第一款規定基本法的解釋權屬於全國人大常委會，體現“一國”；第二款授權澳門特區法院對自治範圍內條款自行解釋，第三款進一步授權澳門特區法院對其他條款也可解釋，均體現了“兩制”，高度自治；同時規定涉及中央管理的事務或中央與特區關係的條款，要提請全國人大常委會解釋，又體現了“一國”。

澳門基本法規定的澳門特別行政區制度有一個核心概念，就是“授權”，即澳門特區的高度自治權是中央通過澳門基本法授予的。從這個角度來說，澳門基本法是一部授權法，中央作為授權者，一定要掌握基本法的解釋權，而且是全面和最終的解釋權。作為授權者，中央既可以接受提請要求釋法，也可以根據需要主動釋法。我國憲法第六十七條規定，憲法和法律的解釋權屬於全國人大常委會，澳門基本法是全國人大制訂的全國性法律，其解釋權當然屬於全國人大常委會。

極嚴肅不輕易行使

喬曉陽強調，澳門基本法實施十二年來，澳門特區法院在審理案件中對澳門基本法有關條款進行過解釋，全國人大常委會行使澳門基本法解釋權，還是第一次。一方面說明澳門基本法實施過程比較順利，另一方面也說明，全國人大常委會行使基本法解釋權是十分慎重、非常嚴肅的，不輕易行使。全國人大常委會行使基本法解釋權的出發點和目的，就是為了保證“一國兩制”方針和基本法的貫徹實施，為了保持澳門的長期繁榮穩定和發展，也就是說，只有基本法實施過程中遇到重大的現實問題，需要進一步明確基本法規定內涵的情況下，才會釋法。

他指出，全國人大常委會行使基本法解釋權，要符合我國立法法的規定，是有規範的，絕不能任意釋法。首先，從解釋對象看，按照立法法的規定，法律解釋適用於兩種情況，一是法律的規定需要進一步明確含義的，二是法律制訂後出現新的情況，需要明確適用法律依據的。例如，一九九八年十二月全國人大常委會關於國籍法在澳門特區實施的解釋，屬於後一種情況；這次全國人大常委會解釋澳門基本法附件一和附件二有關規定，屬於前一種情況。

民主審議程序嚴格

其次，從解釋程序看，全國人大常委會釋法有嚴格的程序，提出議案要徵求各方面意見，委員長會議建議列入常委會議程後，要徵詢澳門基本法委員會的意見，常委會全體會議要聽取提議案人對法律解釋草案的說明，然後分組審議，法律委員會要根據分組審議意見統一審議，提出修改後的表決稿，由委員長會議審議決定交付表決、公佈。

第三，從解釋方法看，法律解釋不是創製新的規則，只是對原有含義的明確，要忠實於立法原意。在確定法律規定的具體含義時，既要看法律條文的字面含義，也要看有關立法的主旨、上下文的關係，從法律規定的制度整體綜合分析，以尋求最能體現立法原意的含義。

促進參與 凝聚共識

各界冀深化認識基本法

參與座談會的澳門各界人士認同全國人大常委會釋法，冀藉釋法及日後可能啟動的修法機會，加深社會對“一國兩制”、基本法的教育及認識，循序漸進發展民主，促進社會參與；港澳政制發展應同中有異。

全國人大常委會法制工作委員會副主任李飛會後接受傳媒訪問，總結表示座談會成功，各人暢所欲言，贊成釋法舉措，更希望釋法及其後啟動的修法過程，能成為“一國兩制”、基本法的普及、教育過程，增強居民認識“一國兩制”方針；進一步堅持適合澳門實際情況的政制，加深共識、理解，推動民主，完善有關選舉情況，不能照搬其他地方的辦法；進一步提高澳人素質；兼顧各界利益，讓各方代表參與各選舉及機關的工作。

昨日近百位各界人士參與座談，共十人發言。有與會者指出，澳門回歸十二年，經濟、社會長足發展，政制非原地踏步，是按基本法及澳人實際需要，循序漸進，如立法會直選議席由第一屆八席增至現時十二席。隨着社會發展，澳人對民主、社會參與訴求日增，確有修法必要。行政長官提出政制發展問題為明年施政重要內容，符合社情民意，將進一步提升澳人關心社會及政治參與意識，冀全國人大常委會盡快釋法，回應澳門居民訴求。

有發言者表示，做好兩個選舉辦法須使社會充分認識“五部曲”，從而更深理解中央與特區在政制發展的權責關係，爭取更廣泛社會支持；充分認識修法的根本目的，使社會達成循序漸進發展民主的共識；認識港、澳政制發展同中有異，澳門不能照搬香港模式。更重要是長遠、前瞻修法，使澳門政制在未來十年、二十年趨向穩定。

除釋法意見外，與會者關注釋法時間安排、程序，甚至具體修法方案。有意見倡增加行政長官選舉委員會的委員名額，增加立法會直選、間選議席，尤其要合理劃分間選議席，增加專業、社會服務等界別名額，使選委會、立法會更具廣泛代表性，體現各界均衡參與，更好落實“澳人治澳”。也有意見認為，處理政制發展問題是促進公民社會發展、培養愛國愛澳青年的過程，應引導青年人積極、有序參與，培養青年政治人才。

有政界人士提到，港澳社會對釋法有誤解，以為釋法就是不好、出現了大問題，冀全國人大常委會做好解說，強調釋法的重要性及意義。

預留時間本地立法

五部曲不遲於明年九月

全國人大法工委副主任李飛昨日表示，根據二○一三年澳門立法會選舉的程序及法律規定，合資格參與二〇一三年選舉的選民登記將於明年底截止，預計澳門需三個月時間完成本地立法，即“五部曲”須於明年八、九月間完成。他承認時間緊湊，但只要各方抓緊工作，有信心按時走完“五部曲”。

李飛昨日詳細介紹澳門基本法附件一、附件二行政長官和立法會產生辦法的修法“五部曲”。第一是行政長官向全國人大常委會提交報告，根據特區的具體情況和社會各方意見，建議修改基本法相關附件條文；第二是全國人大常委會通過綜合分析，依照基本法原則，決定是否同意修改；第三是全國人大常委會同意修法後，特區政府向各界廣泛諮詢如何修法，並提出具體法案交立法會審議，法案須經三分二議員通過；第四是行政長官同意及簽署法案，交全國人大常委會；第五是全國人大常委會經審議後對法案進行批准或備案。

李飛指出，第一、第三步均需徵集、諮詢社會各界意見，尤其第三步，最終形成的法案應反映社會各界意見，回應不同的訴求。修法不僅僅是對某一項制度的修改，應着眼於長遠發展，要適應澳門的實際情況，最終目的是有利於澳門的政治穩定和長期繁榮穩定。

李飛表示，按澳門法律，二○一三年立法會選舉的選民登記將於明年底截止，此前要預留本地立法機關三個月的本地立法時間，所以“五部曲”最好在明年八月能全部完成，最遲不得晚於九月。全國人大常委會通過釋法明確了修法具體程序後，行政長官即可向常委會提交報告。明年九月之前，全國人大將舉行最少四次常委會會議，特區政府加緊工作，人大常委會密切銜接，相信可按時完成修法程序。

“五部曲”是針對基本法附件一及附件二，即行政長官和立法會兩產生辦法而定，與本澳的行政長官、立法會選舉法修改不同，屬兩個不同層次的程序。據悉，特區政府須先提交修改基本法附件一、二的法案予立法會審議通過，以完成“五部曲”。後因應人大決議及已修改的基本法附件一、二條文規定，再提行政長官、立法會選舉法的修訂法案予立法會審議通過，以完成本地立法程序。

喬老爺妙說釋法

被港澳政界稱為“喬老爺”的全國人大常委會副秘書長喬曉陽，過去在香港多次釋法問題上，屢次親自掛帥南下，深入淺出解說基本法關於中央授權、行政主導、永久居民資格、特首任期等原則性、程序性問題，於政制發展問題上，早有理論準備及實戰經驗。畢竟今次釋法是澳門的第一次，中央高度重視，他亦深入剖析了澳門基本法第一百四十三條關於本法解釋權的規定，釋法機制層級分明，環環扣緊，體現“一國兩制”的含義。

但嚴肅解說之外，喬老爺表現了生動、幽默的一面。例如，部分人僅從基本法附件一第七條、附件二第三條的行文看，澳門啟動政改，只需“經立法會全體議員三分之二多數通過”、“行政長官同意”、“報全國人大常委會批准／備案”三步驟，何來“五部曲”？

喬老爺一針見血：澳門是中央政府轄下的一個地方行政區域，它的政治體制，包括兩個產生辦法都是由中央決定的，“現在要改，首先要由決定者同意，然後才可改。”人們應留意，附件一第七條、附件二第三條提到的“如需修改”，是沒有主語的，即由誰決定要否修改兩辦法，表述較模糊，這就需要依法去解釋法律，通過釋法，確定行政長官提交報告、中央同意修改，這兩步走完了，才可走接下來的三步。

有人認為，澳門處理政制發展的問題時，不能稱為“政改”，喬老爺笑說，香港當年處理該問題時，稱為“政制檢討”。但“檢討”一詞於內地來說，似乎不太合適。“有錯才會檢討”，故約定俗成稱“政制發展”。認同澳門談政制發展，並非對現行特區政治體制的大改革，僅是針對兩個產生辦法。並指出，釋法不是創制新的規則，只是明確原有含義，要忠實於立法原意，不等於修法，“修法是一加一等於二，釋法是一加一等於一。釋法後，一還是一。”

澳門走自己的路

全國人大常委會副秘書長，香港、澳門基本法委員會主任喬曉陽指出，儘管全國人大常委會曾解釋香港基本法關於行政長官及立法會兩個產生辦法的修改問題，但不能直接適用於澳門，所以要專門解釋澳門基本法附件一、附件二的有關規定，明確修改澳門兩個產生辦法的程序。他強調，港、澳兩地區情不同，兩部基本法關於政治發展的規定也不同，澳門政制發展的路徑肯定不同，“澳門要走具澳門特色的路”。

行政長官崔世安在提請釋法信函中稱，考慮到澳門基本法附件一、附件二有關修改行政長官、立法會選舉辦法的規定，與香港基本法大體相同。全國人大常委會曾解釋香港基本法，明確修改兩個產生辦法的程序。因此，提請全國人大常委會酌定要否解釋澳門基本法的相關規定。

喬曉陽指出，行政長官提請全國人大常委會明確基本法實施中遇到的問題，做法恰當，履行了憲制責任，充分體現澳門社會、特區政府嚴格按照基本法辦事。全國人大常委會領導高度重視來函，經人大常委會有關工作機構研究後認為，從法律實施、法理角度，港、澳基本法均由全國人大制訂，相同的法律規定應作相同的理解，以同樣的方式執行，是維護兩部基本法權威地位的要求。

從法律解釋效力而言，香港基本法與澳門基本法是兩部不同的法律，香港基本法的有關解釋不能直接適用於澳門基本法有關規定，所以要專門對澳門基本法附件一、附件二的有關規定作出解釋，明確修改澳門兩個產生辦法的程序。

多位社會人士關注澳門政治發展的模式和路向。喬曉陽回應，香港跟澳門兩地實際情況不同，兩部基本法關於兩地政治發展的規定不同，因此，兩地政治發展的路徑肯定是不一樣。澳門應當走一條具有澳門特色的路。