澳門政制應穩步發展

澳門政制應穩步發展

二○一一年十二月卅一日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會經徵詢人大常委會澳門特別行政區基本法委員會的意見，對澳門基本法附件一和附件二亦即行政長官和立法會產生辦法的有關規定作出了完整的解釋。至此，全國人大常委會應澳門行政長官崔世安的要求，完成了釋法工作。隨即，澳門特區政府從二○一二年一月四日至十八日，舉辦八場座談會，聽取社會各界關於特區政制發展的意見；同時，開通了“政制發展專題網頁”，市民還可以通過郵遞、電郵、傳眞等方式表達意見和提出建議。

行政長官和立法會的產生辦法，是直接關係到特別行政區的行政長官和立法機關如何產生、政治體制如何發展的問題，事關重大。那麼，圍繞這兩個產生辦法是否需要修改以及如何修改的問題，在各抒己見、衆說紛紜的情形下，有沒有應當共同遵循的原則進而導向並形成主流意見呢？答案是肯定的。是否修改以及如何修改澳門基本法附件一和附件二的內容，應當遵循基本法對於政治體制的有關規定，應當體現基本法所包含的澳門特區政制應穩步發展的精神。

政治體制須穩定

澳門基本法第四章“政治體制”，對行政長官、行政機關、立法機關、司法機關、市政機構以及公務人員等範疇作了嚴格的法律規定，各自的權責、產生辦法以及彼此之間的關係，完整而嚴密地構成了特區政治體制。與基本法的其他部分一樣，有關政治體制的內容也是依據“一國兩制”方針，從澳門社會的歷史演進和當時的實際情況出發，經過長期反覆的民主協商和諮詢後以法律的形式確定下來的。

從澳門基本法的整體框架及有關條款可以看出，特區政治體制的主要特徵，一是不能搞“三權分立”，二是以行政為主導。這是由澳門的法律地位和政治現實所決定的。

歷史上，當澳門處在葡萄牙管治時期，葡萄牙政府將她視為其在海外的一個地方行政區域，從來沒有也不會讓澳門成為一個獨立的政治實體，不允許澳門的立法、司法機關挑戰澳督的權威，也從未出現過嚴格意義上的立法、行政、司法“三權分立”的政治體制。回歸之前制訂的澳門基本法，明確規定澳門特區保持行政主導的政治體制，不僅是因為行政主導體制在澳門實行了多年，更重要的是由澳門特區的法律地位所決定的。

澳門是中華人民共和國的一個享有高度自治的地方行政區域，直轄於中央人民政府，而不是一個獨立的政治實體；特別行政區的權力不是原生的，而是來自中央的授權。這個法律地位，決定了它不能像西方國家那樣搞“三權分立”；特區的立法機關也不是國家議會，不起主導作用；特區行政長官和主要官員最後由中央政府任命，不能像西方國家那樣搞“內閣制”；特區實行以行政為主導的體制，而不是“立法主導”。

早在一九八七年四月十六日，鄧小平在會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時說過：“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度，這樣也過了一個半世紀了。現在如果完全照搬，比如搞三權分立，搞英美的議會制度，並以此來判斷是否民主，恐怕不適宜。”他還在一九八八年六月三日會見“九十年代的中國與世界”國際會議全體與會者時說：“香港的穩定，除了經濟的發展以外，還要有個穩定的政治制度。我說過，現在香港的政治制度就不是實行英國的制度、美國的制度，今後也不能照搬西方的一套。如果硬要照搬，造成動亂，那是很不利的。”鄧小平當時所說的“政治制度”，指的正是未來的特區政治體制。他有關香港特區政治體制的這些論述，無疑也適用於澳門特區。

一九九九年回歸以來的歷程足以證明，澳門基本法對於特區政治體制的架構設計和法律規定，完全符合特區社會的實際，也非常適應“澳人治澳”和高度自治的需要，應該而且必須保持穩定。當然，這個政治體制的某些方面如行政長官和立法會的產生辦法，或有隨着社會的發展而作修改的必要。但是，特區政治體制在總體上應當保持穩定，亦即堅持不搞“三權分立”，堅持以行政為主導。這是澳門維持長期繁榮穩定的關鍵之所在，也是澳門社會的根本利益之所繫。

從本地實際出發

關於澳門特區行政長官的產生辦法，基本法附件一作了明確規定，其主要內容包括：一、行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會依照基本法選出，由中央人民政府任命。二、選舉委員會委員共三百人，由工商、金融界（一百人），文化、敎育、專業等界（八十人），勞工、社會服務、宗敎等界（八十人），立法會議員的代表、市政機構成員的代表、澳區全國人大代表和澳區全國政協委員的代表（四十人）組成，選委會每屆任期五年。三、各個界別的劃分，以及每個界別中何種組織可以產生選舉委員會委員的名額，由澳門特別行政區根據民主、開放的原則制訂選舉法規定。各界別法定團體根據選舉法規定的分配名額和選舉辦法自行選出選舉委員會委員。選舉委員會委員以個人身份投票。四、不少於五十名的選舉委員會委員可聯合提名行政長官候選人。每名委員祇可提出一名候選人。五、選舉委員會根據提名的名單，經一人一票無記名投票選出行政長官候任人。附件一還對二○○九年及以後行政長官的產生辦法如需修改規定了有關條件和程序。

從有關規定看，澳門特區行政長官是先由選舉委員會投票選出，然後由中央人民政府任命的。由於選舉委員會委員係由各界別法定團體選出，具有廣泛的代表性，而且委員達致一定人數即擁有行政長官候選人提名權，可以在相當程度上代表民意。澳門回歸後特區政府的三任行政長官都經由這種“委任選舉”產生，其過程順利平和，顯示類似間接選舉的方式符合本地實際情況，是行之有效亦有利的，不需要輕易改變。但是，鑒於近年來社會狀況的變化以及不同階層的多元性，確有必要對二○一四年及以後的行政長官的選舉辦法修改，可以通過適當增加委員的人數，擴大並改進選委會的組成結構，使之具有更廣泛的代表性，更充分地反映市民的意願。至於是在選委會現有成員人數的基礎上增加一半還是一倍，可以在徵詢民意後通過討論和硏究確定。

也許有人會問：香港基本法對行政長官和立法會都設定了最終“由普選產生”的目標，澳門為什麼不照辦煮碗，也實行“普選”呢？香港基本法第四十五條確實規定：“行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。”對香港立法會的產生辦法，也作了類似的規定。二○○七年十二月廿九日，全國人大常委會審議了由香港特區行政長官提交的報吿並決定：二○一七年行政長官可以由普選產生，之後立法會也可以實行普選產生全部議席。但是，關心這個問題的人往往只注意“普選”二字，沒有留意到這有兩個前提，一是候選人首先要按民主程序獲得提名委員會提名，二是提名委員會要有廣泛的代表性。實際上，這兩個前提與香港和澳門現在對行政長官選舉的要求並無二致。

至於“普選”，很容易被當作“一人一票”的全民直選，但這個認識有偏頗之處，因為“普選”的表現形式並不是單一的。在現實中，沒有一個放諸全球而皆準的普選模式，各個國家或地區都有按照自己的國情或區情制訂的選舉方式，“一人一票”的全民直選不是唯一的普選方式。而且，“一人一票”這種看上去最普及而平等的直選，並不能保證選出優秀的候選人。台灣的陳水扁就是經過“一人一票”選舉上台的，後被揭出“巨貪”的罪行而鋃鐺入獄；東南亞有些國家的首腦也是在“一人一票”選舉後執政的，結果卻讓選民大失所望，於是再次陷入“一人一票”的直選輪迴。周邊地區的這些事例，凡是關心時事的澳門市民耳熟能詳，知道以巨大社會成本換來的“一人一票”全民直選並非靈丹妙藥，大可不必羨慕和追捧。

任何一個國家或地區，選擇哪一種選舉方式，都應當基於本地的實際情況和現實條件。香港有香港的特點，澳門也有澳門自身的特點。澳門地方小而人口居住密度高，是一個典型的小社會；加上各種社團衆多，一向有通過民主協商解決矛盾和難題的良好傳統。在這樣的社會環境裏，那種“一人一票”的全民直選方式未必是最佳選擇。只要選舉委員會成員的產生和組成符合普及而平等的原則，有較大的認受性，就可以起到與普選相同的作用。也因此，不需要像香港特區那樣設定“雙普選”的目標，或是討論普選的時間表和路線圖。

需兼顧各方利益

關於澳門特區立法會的產生辦法，基本法附件二作了明確規定，其中內容包括：一、澳門特別行政區第一屆立法會按照《全國人民代表大會關於澳門特別行政區第一屆政府、立法會和司法機關產生辦法的決定》產生。第二屆立法會由廿七人組成，其中直接選舉的議員十人、間接選舉的議員十人、委任的議員七人。第三屆及以後各屆立法會由廿九人組成，其中直接選舉的議員十二人、間接選舉的議員十人、委任的議員七人。二、議員的具體選舉辦法，由澳門特別行政區政府提出並經立法會通過的選舉法加以規定。附件二還對二○○九年及以後立法會的產生辦法如需修改規定了有關條件和程序。

如前所述，澳門特區政治體制的主要特徵，一是不能搞“三權分立”，二是以行政為主導。根據澳門基本法的有關規定，在行政主導下，行政機關與立法機關旣互相制衡，又互相配合，而重在配合。這與西方國家“三權分立”的政治體制有着明顯的區別。雖然澳門基本法通篇沒有一處提及“行政主導”，但這四個字是基本法關於特區政治體制設計的靈魂，貫穿於基本法的許多條文。

行政主導的核心，是行政長官負責制，即基本法規定的行政長官向中央政府和澳門特區負責。為了保持特區政府的行政效率和社會穩定，行政長官必須擁有實權。對此，澳門基本法有關條文作了一系列明確和具體的規定，賦予行政長官很多職權。其中與立法會的關係部分，行政長官除了具有簽署立法會通過的法案並公佈法律，委任部分立法會議員的權力之外，依據第五十一條、五十二條和五十三條，還分別擁有在認為立法會通過的法案不符合澳門特區整體利益的情況下將法案發回立法會重議、遇有三種情況中任何一種時可直接解散立法會、在立法會未通過政府的財政預算案時按上一財政年度的開支標準批准臨時撥款的權力。可見，特區政治體制的發展，尤其是對立法會產生辦法的任何修改，還必須有利於行政長官依照基本法施政，有利於保持特區政府的行政效率，不能有損於以行政為主導的架構。

澳門基本法附件二有關立法會產生辦法的規定，體現了均衡參與的原則。立法會議員的產生，採用直接選舉、間接選舉和特首委任相結合的方式，目的正是為了保證各階層、各界別都有代表參加特區的立法工作，反映各方面的利益和意願，達成社會的和諧和穩定。從第一屆立法會到第三屆立法會，議員人數按產生辦法規定有了變動，增加了直選和間選的議席；第四屆則明確了界別的稱呼，對法人選民的資格、議員的參選資格等作了修改。

二○一三年立法會及以後的產生辦法如需修改，為了擴大立法會的代表性和認受性，可以適當增加直選和間選議員的名額，使之能夠更充分地反映各階層、各界別的利益，更完善地體現不同社群和不同團體的均衡參與，有利於澳門的繁榮和穩定。不過，對立法會議員產生辦法的修改，旣要實現政治民主的進一步擴大，又要確保行政長官的權力行之有效和特區政府的高效運作。因此，直選和間選的議席增加幅度不宜過大。

要做到循序漸進

澳門基本法於一九九三年三月卅一日由全國人大八屆一次會議通過，自一九九九年十二月二十日澳門回歸祖國之時實施。保證澳門在回歸以後有一個穩定的政治體制，是制訂基本法的主要目的之一。這一點，體現在基本法的許多方面。並且，基本法有關特區政治體制的架構設計和法律規定，貫徹了一個立法精神，就是特區政治體制首先要保持穩定，以利於澳門社會的繁榮穩定。換言之，澳門社會的繁榮穩定有賴於政治體制的穩定。

世界上任何一種政治體制，都有自己形成、發展和逐步成熟的過程。在澳門，“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治的實踐經歷了十二年，在時間上說短不短，說長也不長。從總體上看，澳門特區政治體制有條件進一步發展。在這個過程中，要恪守“一國兩制”的基本方針，從澳門的法律地位和實際情況出發，旣保持現有的政治體制格局不變，又循序漸進地增加適應社會進步的民主要素。在這個過程中，要積極探索，但不能操之過急，否則有可能揠苗助長，得不償失，不僅不利於政治體制的發展，還會影響社會的繁榮穩定。

當前，特區政府圍繞兩個產生辦法是否修改以及如何修改廣泛徵求民意，也為廣大市民重溫“一國兩制”方針和領會基本法的精神提供了一個契機，具有深遠的意義。即使二○一三年第五屆立法會、二○一四年第四任行政長官的產生辦法有所改動，對於特區政治體制的整體運作，澳門市民仍然需要一個加深了解、認識並參與的過程。對於政治體制如何發展才有利於澳門社會、什麼是眞正的民主、怎樣履行自己的民主權利等問題，也一定會有更加深入的思考和正確的理解。

賀越明