境外智庫的運行經驗與啟示

境外智庫的運行經驗與啟示

澳門回歸十年以來，在公共政策的民主化方面，儘管仍然存在着許多不足和欠缺，但不可否認，回歸以來特區政府顯示出對民意表達和公衆參與的充分尊重，向公衆廣泛諮詢，已經逐漸成為特區政府出台公共政策之前的慣例。與此同時，在公共政策的科學化方面，特區政府受到的批評顯得更尖銳，政府政策的前瞻性、科學性不時受到公衆的懷疑和質問。行政法務司司長陳麗敏在去年立法會的施政方針辯論中就公開承認政策硏究是政府的薄弱環節，指出政府由於深陷大量的行政工作，沒有太多的精力進行政策硏究，希望通過加強政府與高校硏究機構的合作，彌補政府在政策硏究方面的缺陷。

對此，候任特首崔世安在其參選政綱中進一步提出了加強科學決策的出路。候任特首在參選政綱中指出，要設立政府建制內部的高層智庫中心，並鼓勵高校與民間政策硏究機構的溝通和交流，借此加強政策硏究的力量，提高特區政府決策科學化的水準。這為我們勾勒出未來特區政府智庫建設的基本架構，即由官方智庫、半官方智庫和民間智庫共同組成政府科學政策的諮詢體系。

組織智商調動思維

然而，智庫如何眞正有效地運轉起來，從而有力推動政府政策的科學化進程？這是當前澳門居民普遍關注的問題之一。本文認為，我們需要了解國際智庫運行機制的一般規律，學習和借鑒相關地區智庫建設的寳貴經驗，以此作為澳門未來的智庫建設和制度設計的一個參考框架。

一、重視智庫建設已成共識

智庫(Think tank)，也稱之為思想庫、智囊庫、腦庫等。智庫是一種常設的、專業的公共政策硏究機構，一般由專門從事公共政策分析專業的、有政策分析能力的專業人士組成。智庫的主要功能在於，利用集體智慧，通過充分發揮組織智商來硏究某些特定的公共政策問題，並向決策者提供理論指導、決策建議、政策思想、政策方案等等。在歐美多數國家的智庫，一般指獨立於政府和企業（甚至大學）之外、從事公共政策硏究的非贏利性學術機構，隸屬政府的硏究機構和大學院系是被排除在思想庫範疇之外的。在包括中國在內的多數發展中國家, 智庫的定義則更具有彈性，大體上只要是從事政策性硏究、為政府決策提供參考的硏究機構都可被稱為智庫（註一）。

左右決策“第五權力”

在美國，智庫從上個世紀七十年代開始後，數量上已經成四倍增長。根據美國賓夕法尼亞大學思想庫硏究專案的最新硏究報吿，目前世界上有五千四百六十五家智庫，其中一千七百七十七家在美國（註二）。在世界主要發達國家，智庫在政策制訂過程中發揮着極大的影響力，諸如美國的蘭德公司、英國的費邊社、德國的慕尼克政治硏究中心、日本的野村綜合硏究所，在政府政策的醞釀、形成、決策、評估過程中都起着舉足輕重的作用。可以說，依靠專家和智庫來制訂政策，已經成為當前世界各主要國家政策制訂的共同規律。在美國，由於思想庫在公共政策中的重要地位，有些學者甚至把思想庫稱之為在立法、司法、行政、和傳媒之外的第五種權力。

二、智庫運行的一般規律

首先，成功的智庫的關鍵因素在於獨立性、專業性和影響力。美國頂級智庫布魯金斯協會主席約翰·森頓在參加二○○九年的全球智庫峰會後接受採訪時就曾經指出，布魯金斯能夠成為一個頂級智庫，關鍵在於它一直堅守三個核心價値：品質、獨立性和影響力。其中，獨立性是美國智庫發達的根本原因。美國的智庫不論是財團斥資、還是政府、社會基金資助，在體制上都在強調和維持自己的獨立性，這是整個智庫體系的基礎。這是因為，只有具有充分獨立性的智庫，才能有效擺脫各種來自於高層官員和利益集團的聲音的干擾，將更廣泛的精英見識和民衆意見導入政策過程中，保障智庫引導下的政策思想和政策方案有足夠的公共性和正當性。

定期集納思維碰撞

其次，智庫的硏究工作具有很強的現實針對性和實用性。一般來說，智庫不以學術硏究為主，而以影響政府決策為科硏目標。智庫和大學或者其他學術硏究機構的最大區別在於，智庫更為強調和追求的是硏究成果對現實的指導意義和運用價値。事實上，美國布魯金斯協會之所以能夠成為美國頂級的智庫，除了其獨立性之外，另外一個重要的原因就在於其硏究成果的實用性：在最近二十年中，布魯金斯協會關注的重點是如何改善醫療衛生服務、稅收政策、敎育、社會福利、公共服務等與民生實際息息相關的政策。實踐證明，在美國社會保障體系的創建過程中，布魯金斯協會的硏究人員起到了重要作用。

第三，智庫一般都建立了與專家和社會各界人士的緊密聯繫機制，採取各種措施進行內部和對外的資訊交流活動。比較典型的是倫敦國際戰略硏究所，他們每周舉行一次“硏究員會議”，由每個硏究員報吿其論文的主要論點，其他人以此開展討論。此外，會議還討論當時國際上發生的重大問題、熱門問題或戰略硏究領域出現的新問題、新概念等。該思想庫每月還舉行兩到三次“內部會議”，請來自各國的政府首腦、高級官員、著名學者和記者等作報吿，涉及世界各個地區、各個不同領域的各種問題。

全力支援智庫運作

香港中央政策組架構的組織架構中，除了首席顧問、副首席顧問、顧問、高級硏究主任、硏究主任等全職核心人員及支援的工作人員之外，還有近四十名來自不同界別的非全職顧問接受中央政策組諮詢。此外，中央政策組以多種形式鼓勵社會上對公共政策的討論和硏究，包括舉辦公開論壇，討論社會關注的課題，廣泛邀請各地專家和學者出席，與本地公務員、專家、學者、社會人士和有關範疇的前線工作人員交流心得與經驗。

最後，智庫廣泛採集各個方面的資訊來源，並十分重視硏究方法的不斷創新和改進。國外優秀的智庫，一般都擁有廣泛而可靠的資訊資料來源，有自己的圖書館和專門的情報資訊網路，政府也很重視給予智庫以資訊上的支援。此外，國外優秀的智庫一般都綜合運用如系統分析、預測技術、調查方法，定性和定量分析等在內的各種現代化的硏究方法，為制訂更優質的政策方案提供了技術的保證。例如，美國蘭德公司為硏究人員提供了一系列公用資料庫，並且公司配有一支由衆多程式編制人員、系統分析專家、工程師和操作員組成的技術隊伍，大量運用電腦來處理各種複雜問題。蘭德公司在成立的五十多年裏，還發展和完善了一系列新的硏究方法和預測技術，如“德爾菲法”、“線性和非線性規劃”、“成本效用分析”等，從而極大提高了蘭德的硏究品質和工作效率。

智囊機構區分設置

三、境外經驗對澳門智庫建設的啟示意義

境外智庫建設的經驗表明，澳門智庫建設的基本方向在於恪守硏究品質的獨立性，堅持硏究取向的現實性，保證硏究資訊的互動性，促進硏究方法的科學性。在這個過程中，從澳門當前的實際情況出發，澳門的智庫建設需要尤其突出硏究的現實性和互動性，着重整合新生的高層智庫中心和原來智庫體系，理順高層智庫中心與可持續發展策略硏究中心、高層智庫中心與各種諮詢機構、高層智庫中心與高校或民間硏究機構的關係。

第一，高層智庫中心和可持續發展策略硏究中心的關係。首先，高層智庫中心與可持續發展策略硏究中心的職能定位應該有所不同，可持續發展策略硏究中心的職能是“輔助政府制訂可持續發展的策略和公共政策，確保經濟、社會和環境目標之間的協調，逐步改善澳門特別行政區居民的生活素質”，硏究任務很明確，專門針對“可持續發展策略”，較為宏大，是關於發展方向的硏究。相比之下，高層智庫中心的硏究內容和層面應當是更為廣泛和全面的，涵蓋特區政府在政治、經濟、社會、文化等各個施政範疇和施政層級的內容。其次，高層智庫中心與可持續發展策略硏究中心的運作模式也應該區分開來，可持續發展策略硏究中心的性質是“項目組”，它有相當一部分硏究任務採取的是外包的形式，高層智庫中心“增加專職政策硏究人員的編制，擴大專職硏究人員的隊伍”的姿態表明，高層智庫中心的硏究將更多的採取“本地硏究”的模式，提升硏究的現實性和本土性。

與諮詢組織建聯繫

第二，高層智庫中心和各種諮詢機構的關係。在特區政府的架構中，存在各種各樣的諮詢機構，這可以說澳門特區政府部門結構的一個特色。這些諮詢機構主要可以分為兩類，一是行政長官下面的諮詢機構（包括安全委員會在內的六個委員會），二是各司司長下面的諮詢機構（包括法律改革諮詢委員會在內的三十三個委員會）。由於他們向特區政府提供決策建議，在一定意義上也被視為特區政府的智庫。這些諮詢機構與高層智庫中心的區別主要體現在兩個方面。首先，高層智庫中心的人員是專職硏究人員，各委員會的成員是政府部門有關人員或社團人員兼職組成的。其次，各委員會的職能是基於各部門和事項而設置的，高層智庫中心具有超越於各部門的性質，其地位就像香港中央政策組一樣，可以避免各部門硏究機構的本位主義，“可貫通及整合各部門的情況，有權查看他們的機密資料，從而全面掌握政府的政策及運作網路，此功能是任何單一部門遠不能望其項背者。”（註三）但不管怎樣，國際智庫相關的運行經驗現實了，高層智庫中心需要建立與各諮詢機構常規的、定期的聯絡機制，使政府內部的資訊交流得以順暢。

最後，高層智庫和高校（民間智庫）的關係。從“完善政府建制內部的政策硏究機構，設立高層智庫中心”的表述中可以看出，高層智庫中心是政府內部的政策硏究機構，它比現有的高校和民間的硏究機構在資訊管道上有着更為明顯的優勢，其對政府政策的影響力也會由於“官方智庫”的屬性而得以彰顯。另一方面，高層智庫的硏究使命與高校、民間硏究機構是一致的，都致力於通過科學的方法了解和探測民意，並結合國內外的形勢提出政策建議和政策方案，以供政府決策部門選擇。這裏要強調的是，高層智庫中心需要經常與高校或民間硏究機構溝通和互動，在與高校或民間硏究機構的對話中廣泛地吸收各方面的意見和建議，建立暢通的、開放的外部交流機制。

澳門理工學院社會經濟與公共政策硏究所

鄞益奮

註釋：

（一）黃可、梁慧、姜山、黃健，《國外思想庫的發展特點與趨勢》，載於二○○九年二月 《現代情報》，第三十四至第三十六頁。

（二）王莉麗，《美國思想庫發展歷程及面臨挑戰》，載於二○○九年《紅旗文稿》第十四期，第卅三至卅六頁。

（三）高橋一郞，《港府中央政策組對建立澳門智囊團的啟示》，載餘振編，《澳門回歸前後的問題與對策》，名流出版社，第一百七十三頁。