保持立法會組成結構穩定 江 華

保持立法會組成結構穩定

江 華
保持立法會組成結構穩定

全國人大常委會解釋澳門基本法兩個附件後，特區開始了處理澳門政制發展問題的第一步。特區政府在前期持續聽取社會意見的基礎上，安排八場座談會，並透過郵件、電郵、傳真等方式，廣泛聽取和收集社會各方面的意見。透過報章可以感到，目前社會上普遍贊同修改兩個產生辦法，但對於具體如何修改，尤其是在立法會議席的增減等問題上仍在深入討論中。筆者認為，對立法會產生辦法的修改，應當堅持基本法規定的原則和框架，在保持現有立法會組成結構基本穩定的情況下，着眼於議席的增加。

深刻理解基本法有關規定

與香港基本法規定的立法會組成中僅包括選舉產生的議員不同，澳門基本法規定的立法會組成中，除了直接選舉和間接選舉產生的立法會議員外，還有通過行政長官委任產生的立法會議員。

首先，澳門基本法第68條規定“立法會多數議員由選舉產生”，第50條第七項規定行政長官“委任部分立法會議員”。附件二規定立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員組成，這就意味着基本法確認了立法會由三部分議員構成。當檢討基本法附件二第3條中關於立法會產生辦法的修改時，僅僅是涉及需要由選舉產生的議員的產生辦法，並不涉及對委任制立法會議員是否變更的問題。

第二，基本法中雖沒有出現“行政主導”四字，但基本法有關行政長官的地位、權力及行政長官與立法、司法機關的關係都體現出澳門實行的是行政主導的政治體制。澳門特區行政長官不像“三權分立”制度下的美國總統，不需要保持行政權對立法權的主導，也不可能像英國議會制君主立憲制度下的內閣首相一樣，作為議會多數黨的領袖而實際操縱了議會的活動。為了使沒有黨派、社團背景的行政長官在立法會中得到幫助，使政府的政策在立法會中得到支持，澳門基本法給予行政長官委任部分立法會議員的權力，這有利於保證行政和立法關係的協調穩定，有利於維護行政主導。

第三，從正確處理中央與特區關係，保證中央對特區的領導及維護中央權威的角度上看，委任制立法會議員的存在也具有重要意義。澳門特別行政區是直轄於中央人民政府的享有高度自治權的地方行政區域，作為一國之下的特區首長，行政長官在對特區負責的同時還必須對中央負責。為了維護中央的權威，保證中央對特區的領導，保證行政長官對中央負責，使行政長官在立法會內獲得足夠的支持也是非常重要。

世界上許多國家也存在由國家元首任命部分議員的情況。例如，土耳其共和國參議院中有十五名議員由總統指定；馬爾代夫共和國國民議會中有八名議員由總統指定；加拿大參議院的議員由總督任命；印度聯邦院中有十二名議員由總統指定。

回歸以來，行政主導體制在香港、澳門的運行情況和實踐效果，也表明行政長官能否從立法會獲得足夠的支持對於正確處理中央與特區關係，保證行政主導體制的良好運行具有重要影響，這也從另一個角度證明了委任制立法會議員存在的意義和作用，因此對於部分立法會議員通過行政長官委任產生的辦法，澳門在現階段不能輕易改變。

適當增加直選間選議席

通過直接選舉，由每個選民都有機會選擇最信賴的議員，有利於議員置於選民的監督之下，保證議員對選民負責。通過間接選舉，則有利於促進澳門社會各族群、各階層、各團體在政治生活中的均衡參與。如果全部議員都通過直接選舉產生，那麼那些力量特別強大的行業或者團體所支持的候選人當選的幾率就非常高或者當選的人數就非常多，那些規模小、力量弱的行業或團體所支持的候選人當選的幾率就非常小。在選舉中，不能僅僅考慮“少數服從多數”的多數決定原則，忽視了保障基本人權、維護少數人正當利益和社會穩定的“共和價值”。如果說遵從多數決定原則的民主價值是我們的左腿，那維護社會穩定、尊重弱勢階層，公平、均衡地滿足社會整體利益的“共和價值”就是我們的右腿，只有兩條腿走路才能走得穩、走得快。

舉例來說，一所學校新年舞會中演奏的曲目是由學生投票決定的，如果這所學校百分之九十的學生是華人，其餘的是葡人，學校採用一人一票、少數服從多數的民主原則投票，那麼在新年舞會上演奏的曲目很可能全部都是華人曲目，因為這是佔絕大多數的華人學生出於自己利益最大化的理性選擇。在這種情況下，葡人學生的利益就無法得到保障。如果學校能夠規定舞會中至少有若干首（如一至兩首）曲目是由葡人學生投票產生的，那葡人學生作為少數群體的利益就能得到尊重和保護。

同樣，在立法會選舉中，保留了由各功能組別選出的間選議員的席位，更有利於社會中不同階層、不同團體、不同族群的居民公平、均衡地參與政治生活，表達自己的利益訴求，不因力量弱、人員少或行業規模小而無法表達自己的心聲，使自己的正當利益得不到保護。因此，在現階段澳門民主社會的發展中，間接選舉的議員仍然扮演了非常重要的角色，應當繼續發揮其保障居民政治參與和利益表達機會均等、維護社會共同利益的重要作用。

在葡萄牙統治時期，在考慮增加立法會議席時，也盡量保持立法會原有組成結構的基本穩定。例如，一九九○年澳門第一三／九○號法律對《澳門組織章程》進行了修改，規定立法會議員由原來的十七名增加至廿三名，因此，一九九一年澳門進行了第四屆立法會的補充選舉，直接選舉、間接選舉和總督委任的議員分別由原來的六、六、五人增加至八、八、七人，三種方式產生的議員各增加了兩人。回歸後，直接選舉、間接選舉和委任的議員也分別從第一屆立法會的八、八、七人增加至第二屆立法會的十、十、七人，直接選舉和間接選舉的議席亦是分別增加了兩席。這也是考慮到澳門作為一個多族群聚居，尤其是部分葡裔人士長期生活在澳門的實際情況，為澳門各族群、各階層享有大體均等的政治參與和利益表達機會提供制度性保障，也更有利於保證民主的價值和共和的價值同樣得到尊重，少數人的利益和多數人的利益同樣受到保護。

此外，在澳門立法會選舉中沿用多年的“改良漢狄法”，實際上也是出於居民利益表達均衡的考慮，為了保證各階層的均衡參與，防止力量特別強大的團體一枝獨大，故意降低了每份候選名單中第三名及以後的候選人的獲選機會。

現階段的澳門，在不斷增加民主元素的同時，不能忽視或者扼殺了穩定和共和的價值。因此，對於立法會產生辦法的修改，應在保持現有立法會組成結構基本穩定的前提下，循序漸進完善和發展政治體制。

江 華