播放及轉播電視信號專營權所思

播放及轉播電視信號專營權所思

澳門有線電視股份有限公司與多家公共天線服務商就播放及轉播電視信號專營權引發不少矛盾及問題，更因早前有線公司的投訴及向法院提出申訴，曾使公天服務商兩度暫停提供服務，令本澳大部分市民因此而無法收看電視，包括政府出資的澳門廣播電視台節目，令廣大市民極為不滿及不便。但問題並沒因此而獲解決，亦沒有因專營合同已有十二年之久而被淡化，反之問題越演越複雜，而且至令未有任何的落實解決方案。

再者，因問題並非純商業或私人的問題，涉及行政當局授予的專營權及其監督權的問題，更涉及普羅大衆透過電視轉播接收資訊、收看電視的權利，影響公共利益。本文嘗試從這專營個案淺析行政上或專營上涉及的一些問題。

一、個案的簡介

在澳門回歸前幾個月，一九九九年四月廿二日有線公司與當時的澳門地區政府簽訂了一份“收費電視地面服務批給（專營）合約”，根據該合同有線公司獲建立和操控一個公共電信系統及專營方式提供收費的電視地面服務的權利，專營期自合同簽署日起計十五年。但在專營合同簽署前澳門的公天服務商已為澳門市民提供無線電視信號接收電視節目，而且服務範圍差不多覆蓋全澳，但專營合同出台前並未解決即將出現的服務衝突問題，亦未規管或限制公天服務商提供可能與專營合同有衝突的服務領域。此外，有線公司未能取得足夠的市場佔有率，時至今天，按報道澳門七成用戶仍使用公天服務商提供的服務，公天服務商仍擁有市場的大多數的客戶。

公天事件糾纏多年

自二○○一年起，不少的國際頻道負責人就侵犯版權問題向澳門的行政當局投訴。有線公司亦就侵犯專營權問題向電信管理局多次投訴，該局因此曾致函多家公天服務商表示其行為有侵犯版權及有線公司的播送權利，要求注意及遵守各電視節目的版權規定，並在未經正式取得授權的情況下，不得在澳門特別行政區內轉播有關節目。按資料顯示，該局一直以通知公天服務商有關的情況，及以協商作為解決問題的方法，期間有線公司、政府及公天服務商都曾提出協商方案及條件，並於二○○五年三方舉行了會議，會上政府表示無意贖回或廢除該份專營合同，會議未有成果。

二○○七年有線公司就轉播英超球賽版權問題向電信管理局投訴，其後電信管理局在報章中多次表示公天服務商私建網絡違法，故必需清拆。該局去信公天服務商表示不能透過未獲批准的橫越公共道路的網絡接收或傳送香港數碼地面廣播電視節目，否則會依法取締。二○○八年一月電信管理局拆除公天服務商的一些網絡，在二○○八年一月廿九日澳門地區電視信號停播，自此次停播後該局沒有再採取任何行動。其後有線公司向電信管理局就不法侵權的問題作出多次的投訴及要求取締或刑事檢舉，並投訴政府違反專營合同、法律及國際義務，以及要求提出解決不法情況的方案。二○○九年有線公司向法院提出保全措施要求公天服務商禁播英超球賽節目，二○一○年行政長官辦公室把贖回有線公司專營權的法律意見寄予電信管理局及運輸工務司司長。但事件時至今天未有落實的解決方案。

二、為何授予專營權

專營權是政府將公共服務授予某一或某些承批人，使其成為法定服務供應者的唯一方。專營合同都涉及一些公共或公益的事項，如：電力、水力、交通等，專營權的批給，通常都是為經營環境的穩定性或政府對市場的調控，以及吸引長期投資者或保持服務質素等考慮。

投鼠忌器難有作為

但回看現討論的專營合同是在回歸前夕訂立，當時的政府突然批出了收費電視專營權，但按當時的實際情況，公天服務商提供的服務基本上已覆蓋了全澳，有線公司未具足夠的條件提供專營服務。同時，當時的政府之前亦沒為設專營創造有利的條件，不論在法律上或技術上都沒有，在授予專營權時也未有對實際情況作出解決或實質的方案，所以客觀上未具專營的條件。除政治上或利益上的考慮外，看不出有對其他方面作周詳的考慮，尤其沒有顧及經營環境的穩定，亦未能體現《行政程序法典》規定行政當局活動應遵循的一般原則，特別是謀求公共利益、平等、適度、公正、無私的原則。它的促成可能僅因政權交替而出現的一些特色，或常說的歷史問題所致。

三、個案為何至今未有解決

授予有線公司的專營權後出現以下幾個主要問題：（一）公天服務商提供的服務因專營的出現，受到限制。但基於公天服務商原已佔有本澳絕大部分的市場，即時取締定必造成很大的影響。（二）專營在設立時未有對原服務的提供者作出安排，阻礙獲專營者眞正的專營權利及發展空間，尤其客源方面難以取替原服務的提供者，若以專營為據即時取締其他非專營服務提供者，除影響社會穩定及對市民造成不便外，亦是不合實際的做法。因它在多方面都未有充足的準備，僅是硬要上馬的專營。（三）市民不太注重或不清楚電視接收和頻道收費的問題，着重的是可以如常及較低廉地收看電視，所以，已由公天服務商提供服務的消費者有大部分都不希望設立專營去影響市場的公平競爭，更有擔心轉由有線公司需付較高昂的費用，所以，這方面的專營未能取得廣大市民的支持及認同。（四）行政當局考慮到社會的穩定性，對原服務提供者的規限明顯或有意採取寬鬆的態度，對獲專營者的態度亦因行政當局本身未有提供很好的專營環境及保障對獲專營者是否切實履行合同，或多或少有迴避或監管不嚴的地方。（五）行政當局沒有果斷設法解決問題，使上項問題越演越大。政府的被動性亦越來越明顯。

見步行步不知出路

（六）科技的發展及頻度的增多，公天服務商與有線公司的利益衝突亦增多，侵權問題的涉及面亦越多。因此，政府收到的投訴及需要解決的問題亦越多。（七）政府長期以協商作為解決問題的方法，但實況是沒有任何成果，又未見當局提出其他實質的解決方案。各方對政府的處事能力深感不滿。（八）作為批給人的政府雖然採取過一些行政措施，如拆除非法的網絡等，但引發了停播事件，使政府不敢輕舉妄動，令政府不只處於被動狀況，甚至可以說有受控或“被威脅”之嫌。政府仍未果斷作出應對的決策，至今都沒有方法解決困局。這可以反映出政府欠缺應對制度或效力不足的一面。（九）停播事件後，除顯現了侵權問題外還引出公衆接收資訊的權利的保障不足，政府保障公共服務的正常提供不力。

（十）行政當局解決該個案時存有不少的缺失之處，一如之前廉政公署的報吿中就指出多處缺失，包括：(a)明顯有法不依，執法不嚴，處理方法未能切入中心，以致行政效率欠佳；(b)從來沒有按照現行法律規定對公天服務商提起行政程序及作出相關行政決定；(c)從來沒有以專業及法律的角度對批給（專營）合同，尤其是批給標的範圍及意義，作清晰釐定，從而採取有效的執法措施；(d)無適時啟動修法及立法程序，藉法律手段徹底解決電視訊號播送的問題；(e)欠缺敏銳觸覺，處事方式欠周詳及謹愼，未能全面審視問題及其嚴重性；(f)無依法與其他相關執法部門（如海關、經濟局）聯合處理技術上的問題，致使問題如雪球般越滾越大，影響行政管治的威信；(g)處理投訴及程序不符合現代管理的要求，流於形式、欠缺內容，未能適時及有效對症下藥；(h)採用“見步行步”處理公天服務商問題，仿如在迷宮內不知何處是出路；(i)文件及資料處理混亂，管理及組織力不強。（上）

羅小荷