從行政主導原則看選舉制度改革 王凌光

從行政主導原則看選舉制度改革

王凌光

擴大選委會是務實之舉
從行政主導原則看選舉制度改革

關於當前的選舉制度改革，儘管意見紛紜，卻並非沒有共識，最低限度的共識就是要在基本法的框架之內進行。行政主導原則作為起草基本法的指導思想和基本原則之一，是我們改革選舉制度時應當充分考慮的。

一、什麼是行政主導

所謂行政主導原則，就是保障以行政長官為核心的行政權主導澳門政治體制的運作，具體體現在兩個方面：

第一，行政長官處在政治制度中的權力核心地位。行政長官有雙重地位，旣是特區的首長，又是行政機關的首長。作為特區的首長，其地位高於立法、行政、司法機關，佔據主導地位。作為行政首長，領導所有的行政公務人員。

第二，立法會的影響遠不及議會制政體之下議會。從立法會的產生、組成來看，立法議員由直接選舉產生，也由功能組別間接選舉產生，還有一部分由行政長官委任；從立法會的職權來看，它無權要求政府下台；政府對立法會負責，只包括執行立法通過的法律，向立法會作施政報吿，接受立法議員的質詢等。

行政主導不同集權

當然，行政主導不是集權。行政長官的重大決策要諮詢和聽取行政會的意見，要依靠和發揮政府的作用；行政與立法亦有必要分工和互相制約，政府也要對立法會負責。所以，行政主導不等於行政集權。

二、為什麼是行政主導

之所以將行政主導作為澳門政治構架的基本原則之一，是由澳門的法律地位和歷史狀況決定的。

就法律地位而言，澳門是單一制國家的特別行政區，而非獨立的國家，這就決定了行政長官不僅要對特區負責，還要對中央政府負責。只有實行行政主導，中央才能通過行政長官對特區實施管轄，特區才能通過行政長官對中央負責。作為連接中央政府與特區人民的紐帶，行政首長必然擁有比一般國家的行政首腦更大的影響力，更少受到來自立法會的制約。

行政主導的確立，也是考慮到澳門的歷史狀況而作出的選擇。澳門回歸之前的制度就是以行政主導為特點的，其主導的核心就是澳督。作為葡國的代表，澳督對外代表澳門，對內簽署法律及法令，制訂內部保安政策，為維護公共秩序採取特別措施，提請憲法法院審議立法會通過的法律是否合憲；作為行政機關首腦，澳督制訂總政策，領導行政，制訂規章，保證司法獨立，管理財政，委任部分議員，提請葡國總統解散立法會。從法律地位、職權和與立法機關的關係來看，今天的行政首長與澳督具有較大的相似性，差別在於：過去澳督不能否決立法會制訂的法律，如認為違反憲法，只能提請葡國憲法法院決定，現在行政長官可以擁有相對的否決權；過去立法會對澳督的立法行為，可以提請葡國憲法法院審議是否違憲，現在立法會無此項權力。過去立法會對政府施政方針可以提出彈劾動議，現在無此許可權，只能對行政長官的違法行為提出彈劾。現今行政長官的主導地位更少地受到來自立法會的挑戰。可見，行政主導原則是吸收了原有政治制度中的有益因素並適當加以改造而形成的。

長治久安在於政制

澳門不照搬西方國家的三權分立，不學英國式的議會至上，也是有利於維護特區社會穩定和發展的。一個社會的穩定，主要取決於其政治制度的相對穩定；沒有政治制度的穩定而奢談社會的穩定和發展是不現實的。穩定的政治架構，就需要各一個主導性力量來平衡和協調不同利益團體的利益衝突、權利碰撞。司法權作為一種消極性權力，不適合承擔此一使命；拉美國家的民主亂象則吿訴我們，由立法權來承擔此一使命，不僅效率低下，而且舉步維艱；只有行政權為主導，才更有利於維護特區的穩定和發展。

三、從行政主導看選舉制度改革

就行政長官的選舉而言，“一人一票”的普選可以作為最終目標。但在當前的情況之下，最現實的還是增加選舉委員會的人數，擴大其代表性。

關於行政長官的產生，澳門基本法規定：“澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。”與香港基本法相比，該條款沒有規定“最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標”，所以有人認為，澳門行政長官的長官不能像香港那樣，以“一人一票”普選產生，筆者以為，這是對澳門基本法的誤讀。

“無普選”非絕對化

澳門基本法之所以無此規定，是有其原因的。據港澳基本法的起草者之一蕭蔚雲敎授回憶：“澳門基本法中沒有這樣的規定，因為澳門基本法起草委員會政治體制專題小組認為，香港基本法中有這樣一款條文，是由於在這個問題上香港各界存在着很大的分歧，為了協調這一分歧才增寫這一款。澳門的情況不同，大多數人不贊成行政長官由普選產生，而且澳門基本法附件一中已包含二○○九年後可以修改行政長官產生辦法的內容和程式，包含了循序漸進的意思，因此沒有列入香港基本法中這樣一款條文。”可見，沒有規定“最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標”，並不代表實現行政長官的普選違反澳門基本法的規定。事實上，澳門基本法已經為行政長官的普選預留了法律空間，只不過同香港一樣，需要“循序漸進”而已。

但這個“循序漸進”究竟該怎樣掌握呢？對照香港的路線圖，行政長官的普選將於二○一七年實現；在現行香港基本法框架之下，這裡所謂的“普選”，是“由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名”的普選，由於提名權並未放開，所以很難說是眞正意義上的“普選”。由是觀之，澳門特首的普選，遠非近期所能實現的目標。當下而言，應當增加選舉委員會的人數，擴大其代表性。具體到增加的人數，筆者認為可以參照兩點：一是香港由八百人增加到一千二百人的比例，即由三百人增加到四百五十人；二是澳門人口從○四年（第二屆選舉委員會）到現在增加的比例，即由三百人增加到四百人。

委任議員不宜削減

就立法會的選舉而言，則不能削減委任議員的席位。如前所述，行政長官委任立法會議員，是行政主導原則的體現之一。行政長官的主導旣要取得立法會的合作，又不能完全受制於立法會是否支持。行政長官委任部分議員，有利於政府的政策在立法會中得到支持，有利於保證行政長官的主導地位。所以，在當前的基本法框架之下，削減委任議員的席位是不適當的；同樣，也不可通過大量增加直選和間選議員的人數來降低委任議員的比例。筆者認為，保持現有委任議員的人數不變，小幅增加直選和間選議員是可行的。

王凌光