澳門城市規劃法的意義

澳門城市規劃法的意義
一、引言
近年澳門不論在經濟、社會、民生、文化等方面都有很大改變，整個城市面貌煥然一新。為支持與配合澳門社會的急速發展，二○○九年，中央政府同意澳門特別行政區塡海三百五十公頃用以建設新城。另外，《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（二○○八——二○二○年）》與國家“十二五”規劃亦賦予澳門“世界旅遊休閒中心”的定位，伴隨粵港澳的更緊密交流與合作，澳門正步入另一個發展階段。面對即將到來的發展機遇與挑戰，澳門政府與社會應做好充分準備。對於澳門這樣的商業發達而人口密集的小城市而言，土地資源極為重要，所以澳門社會對土地資源的合理分配與利用投入了極大關注。
有規可循有法可依
在比較成熟的現代法治社會中，土地的規劃與利用都應有規可循、有法可依；澳門過去也曾做過城市規劃，可是出於多種原因（例如：可能認為澳門城市很小，大型規劃的次數不會太多等），一直沒有產生一部獨立的《城市規劃法》。在建設陽光政府的政策指導下，讓更多公共事務走向法制化的方向也提上議事日程，《城市規劃法》的制訂正是其中之一。經過一段時間醞釀與硏究，特區政府在二○一二年四月推出“《城市規劃法》草案及配套法規構思”並向公衆諮詢。
為表達知識分子對社會的關注，履行公民義務，澳門大學硏究中心日前舉辦了《城市規劃法》草案及配套法規構思座談會。在社會及人文科學學院院長郝雨凡敎授、林廣志博士的主持下，一批關注澳門社會發展的專家學者出席了座談會，圍繞《城市規劃法》草案及配套法規構思諮詢文本內容，以及社會關注的城市規劃問題討論。本人有幸出席並發表意見，及後承蒙澳門硏究中心邀請，將之整理成文字發表，期望引起社會更廣泛的關注與討論。
不同法律互相配合
關心弱勢社群、房屋政策、文物與環境保護等一直是公衆關注的熱點議題，當進入《城市規劃法》的公開諮詢環節時，上述議題也被一倂提出。那麼，這些與民生息息相關的議題應如何在城市規劃中得以反映呢？這些議題又是否《城市規劃法》應予考慮的內容？此外，城市規劃亦涉及土地資源的利用，在寸金尺土的城市裏土地資源有限，更迫切要求政府訂出長遠、合理的可持續發展規劃，究竟這些資源的利用是否應由《城市規劃法》來處理呢？
對於上述問題，本文將嘗試扼要地回答。
二、《城市規劃法》對土地資源合理利用的意義
筆者認為，上述議題可能都與《城市規劃法》（間接地）相關，但並非簡單地立一部《城市規劃法》就可以解決。例如，土地資源的利用及分配問題，眞正能產生直接影響、吸收公衆價値取向的，是具體的城市規劃而不是《城市規劃法》。城市如何規劃，則屬於政府政策層面的問題，行政當局在制訂規劃藍本時，才有可能將各種因素考慮在內。在規範層面，除《城市規劃法》外，還必須要《土地法》、《都市建築規章》、《舊區重整法》、《文化遺產法》等互相配合才能構建一個合理的法律框架。但即使已具備一個合理的法律框架，社會問題也不會自動解決。對於土地是否合理利用、利用之時又能否反映公衆關注的價値訴求等問題，更多取決於政策的制訂，以及所制訂的政策能否有效執行。
城規法應屬程序法
制訂《城市規劃法》，僅是完善這個基本法律框架的第一步而已，但這一步無疑是重要的——不邁出這一步，後續相關工作就難有一個良好的開局。
三、《城市規劃法》的法律意義
《城市規劃法》規範的對象是澳門特別行政區的城市規劃活動，內容包括規範城市規劃的編制、核准、檢討及修改等相關程序。在整個法律體系中，《城市規劃法》只屬於行政法範疇的一個小部分，若將所有城市規劃過程中的相關訴求（例如：土地利用、文化遺產保護範圍、弱勢關懷）全都塞入《城市規劃法》，立法者就會面對一系列法律難題：當《城市規劃法》與另一部規範上述內容的法律就相同內容進行規範時，就會產生重疊、矛盾等技術問題。
《城市規劃法》規範政府在規劃城市發展時應遵的程序，以及通過或修改規劃的要求與限制。對社會發展而言，城市規劃非常重要，所以《城市規劃法》也很重要。然而，從《城市規劃法》規範的對象及內容可以看出，其屬於行政法範疇之下的一部子法，所規範之內容亦僅限於行政當局在城市規劃時應遵的相關程序（即總體規劃、詳細規劃及專項規劃的制訂、修改、廢止等程序）。可見《城市規劃法》屬於程序性規定，行政程序一般由《行政程序法典》規範，考慮到城市規劃的重要性及特殊性，無疑應更審愼地處理其諮詢及制訂程序。
集中規範化繁為簡
由於《城市規劃法》屬於特別的行政程序法，其適用範圍限於制訂城市規劃的相關程序，所以法規內容相對較為集中、單一，其結構不應太複雜，篇幅也不應太大。
四、在《城市規劃法》立法過程中應考慮的一些問題
《城市規劃法》的立法意義在於使城市規劃有序進行。以往沒有城市規劃的相關立法，行政當局在諮詢、制訂、核准程序時沒有統一的程序可依，不利於城市規劃工作的規範性。在制訂或修改城市規劃的過程中，專業團體及公衆的參與都很重要，諮詢文件也反映了政府在此方面的關注，但這些關注不能僅停留在諮詢文件上，將來制訂的文本應清楚界定專業人士或公衆參與的方式及其意見的法律意義。
從過往歷次諮詢來看，政府的法律諮詢工作一般分兩個階段：第一階段提出有關思路，第二階段則抛出條文草案。對《城市規劃法》而言，在未出現條文草案之前，筆者先提出以上初步看法，期望社會日後對有關議題繼續關注、討論。
唐曉晴 （澳門大學法學院敎授）
陳嘉敏 （文稿整理）
澳門大學澳門硏究中心（統籌策劃）