發佈公共行政改革研究報告提多項建議 發策：慎研司級機構分拆整合

發佈公共行政改革研究報告提多項建議

發策：慎研司級機構分拆整合

澳門發展策略研究中心昨日發佈《澳門公共行政改革研究報告》。針對過去十年公共行政改革存在的問題，建議下屆政府循革新公共行政文化、建設責任廉潔政府、釐定整合政府職能、調整重組政府架構、深化公職制度改革以及完善決策諮詢機制，推動行政改革。因應實際情況，慎重研究司級機構的分拆、整合與增加，透過外移、增加、強化和歸併，重整局級機構。

行政改革有六大問題

澳門發展策略研究中心昨日假聯邦酒樓發佈《澳門公共行政改革研究報告》，《報告》是該中心與廣東省學者聯合組成課題組的其中一項子課題研究成果，透過總結回歸以來澳門公共行政改革的主要舉措，找出特區政府公共行政改革中存在的六大問題（見附表）。並提出：革新公共行政文化、建設責任廉潔政府、釐定整合政府職能、調整重組政府架構、深化公職制度改革以及完善決策諮詢機制六個方面的改革建議。發策理事長蕭志偉，課題組成員：中山大學政治與公共事務管理學院教授陳瑞蓮、華南師範大學公共管理學院行政管理學系主任楊愛平，介紹研究報告內容。

依輕重緩急推進改革

蕭志偉表示，公共行政改革是長期的系統工程，在不同時段應作不同的改革，社會不應期待政府一個改革可以解決全部問題，而是依輕重緩急推進改革，循服務型政府、重視規劃和制度創新方向，提升政府管治能力。

對於社會關注：因應社會發展日益複雜和公共事務管理更加專業化的實際要求，在適當的時機考慮分拆原有的司級機構設置，或者整合原有的司級機構職能，新設相應的司級機構。課題組認為，要否進行司級機構改革以及如何進行司級機構改革，新政府確有必要作慎重研究。但十年澳人治澳的經驗，有足夠經驗令新一屆政府吸收過往十年經驗，因應自身的管治方式，設置有效的司級機構。因此報告着重對政府局級架構的整合分拆的研究並提出建議。

四方式實現職能整合

報告認為，釐定整合政府職能，可以透過職能外移、增加、強化和歸併四種方式實現。利用公共服務職能民營化和社會化，除法治秩序、公共治安、社會保障、博彩監管等基本公共服務外，將社會福利、老人照顧、社區衛生、康體娛樂等，基本服務的工作，以外判和社會企業化手段，交給市場和社會機構提供，調動社會資源，節省財政開支。政府則肩負起監管外包合同有效履行的責任，防止公權力缺位、企業追求利益最大化和利益輸送問題的出現。

局級機構偏多須整合

報告建議增加區域合作和政策執行督辦職能的同時，強化博彩監管、公務員統籌管理、公共財政、城市規劃與建設職能、文化與會展職能。

根據政府職能變化和社會發展的實際需要，建議考慮強化一級局政策制定的職能和權力，強化二級局的政策協調和執行管理，提升施政水準。針對目前六十個局級機構，十多個相當於局級單位的臨時辦機構，明顯偏多，有必要整合。

課題組建議，教青局與高教辦職能類同、交叉，建議合併。對於民署的去留，建議：一，保留民署隸屬行政法務，但要嚴格區分與衛生局、教青局、文化局、體發局的職能，不作一級政府，而是聯繫上級政府和基層的橋樑。二，撤銷民署和社會工作局，重組成新的民政事務局，把原來民署的部分職能和社會工作局的全部職能，移交到民政事務局，民署餘下的職能分別歸併到衛生、教育、體育、交通等部門。

本報記者 李永順 蔡美瑩 報道

報告倡增設區域事務合作機構

報告倡增設區域事務合作機構

建議新政府強化文化保護發展和會展職能

因應澳門逐步走向區域合作的發展方向，發展策略研究中心建議政府，應新增區域合作局等職能機構，專門協調處理關於區域合作事務。此外，政府亦應強化文化保護與文化發展職能，和新興的會展職能，以配合澳經濟發展適度多元化的政策目標。

澳門發展策略研究中心昨發表的“公共行政改革研究報告”指出，澳門是一個資源貧乏、內部市場狹小的微型經濟體，在未來發展中將受到珠江三角洲周邊城市、東南亞城市、全球博彩城市三個層面的區域競爭壓力。為保障澳門的經濟社會能可持續發展，政府正朝向區域合作的方各向發展，如與廣東省合作共同開發珠海橫琴島等。

但“報告”指出，特區政府目前尚未有專業負責區域合作的職能機構，有關區域合作的職能只是分散於不同部門，沒完全形成合力。因此，該報告建議借鑒內地政府架構的經驗，成立一個職能明晰的主管區域合作機構，如“區域合作局”或“區域協作局”等，專責協調處理澳門特區政府所面對的區域合作事務，以整合目前分散在很多部門中的區域合作職能。

此外，還建議新政府要強化文化保護與文化發展職能和新興的會展職能，以配合澳門經濟發展適度多元的政策目標。一方面保護澳門中西合璧的深厚文化遺產、發掘澳門的文化資源、立足澳門的文化特色，大力發展文化產業，提升澳門的國際競爭力；另一方面，政府需要推出持續培育會展業成長的系列策略，包括提供政策支持、設立培育會展業的發展戰略基金、成立專門的會展業主管部門、完善行業發展的相關法律法規制度等，打造澳門會展品牌。

下屆政府和特首須提升管治威信重塑公信力

當急建設品格健康責任廉潔政府

發策課題組指出，新一屆政府和未來特首責任重大，面對要改革的問題很多，當務之急，是建設一個品格健康的責任廉潔政府，提升政府管治威信，重塑政府公信力。建議擴大廉政公署法定權力，確立審計報告的法定效力和事前監督功能，透過制度化、程序化和法制化等方面，完善決策諮詢機制。

發策倡推司長負責制

在建立健全官員問責制方面，建議推行司長負責制。可從公務員體制內，或從社會物色合適的人選擔任司長，以合約訂明權利及責任，統領所轄部門工作，制訂政策，解釋政策，為政策推介，爭取立法會和市民支持，其政策成敗直接向行政長官負責，失職或表現欠佳，承擔政治責任。一方面可以為行政長官分憂、減壓，行政長官可以從社會紛爭中解脫出來，專責處理涉及澳門長遠發展，宏觀事務。也可以為絕大多數公務員找到庇護傘，以便更能集中精力和時間處理行政事務。

公共資源陽光分配制

針對財政、土地、工程等社會公共資源的分配問題存在的改善之處，課題組建議構建公共資源的陽光分配制度。建立協商民主基礎上的公平的利益分配模式，打破壟斷分配；透過“城市公共論壇”等機制，讓年輕人有機會表達意見，給新生力量有成長的土壤，平衡年長者與中青年間的利益分配；平衡公務員群體與社會其他階層間的公平利益分配。

應擴廉署審計署權力

《報告》建議擴大廉政公署法定權力，加強反腐敗法制建設，制定《公務員收入法》，從法律法規堵塞腐敗尋租空間，強化廉署督辦案件的執行能力和執行效率。

針對審計署已經沒有事前監督功能，對於人事信用問題和經濟領域的腐敗問題，無法做到防微杜漸，為強化審計署的事前和事後監督，建議下屆政府慎重考慮保留澳葡時期審計法院的事前監督功能。把審計法院有關人事、財政方面的事前監督功能，分別歸併到公職局、審計署。在確保被審計者依法享有解釋和上訴權的同時，研究確立審計報告的法定效力，規定被審計部門、機構和官員，必須接受和執行審計報告的改善意見和建議。建議政府充分利用澳門自由開放的媒體和網絡資源，加強對政府公共行政的監督。

決策諮詢機制待完善

在完善決策諮詢機制方面，在設立高層智庫的同時，在司級機構內部設立常設性的研究機構為司長提供更專業、更精細、更有針對性的決策諮詢意見。建立適度集權下的分權決策模式，讓中下層公務員參與決策過程，增加其使命感和責任感。建立和完善新聞發言人制度，助政府掌握主動，防範危機和應對危機。

在完善各類政府諮詢組織和社區諮詢組織方面，制訂《政府諮詢委員會法》和《資訊公開法》，提升政府諮詢和諮委會的法制基礎，增加諮委會的工作透明度。

課題組建議建立有序政治參與的制度化途徑，健全公民參與協商決策的社區諮詢機制。建議現時的分區社區諮詢委員會成員，可吸收一定比例的民意代表、專家學者，建立官員公開與居民直接面談機制，或舉行公開聽證會，直接了解居民所需，及時發現政府缺失，改良和修正既有政策。

發策倡行政三分提高效率

建有限有效服務型政府迎合社會發展步伐

發策倡行政三分提高效率

澳門發展策略研究中心發表的“公共行政改革研究報告”建議，特區政府應轉變成有限、有效的服務型政府，避免經濟成就喜人但社會建設滯後，以及政社、政企不分的“越位”現象。“報告”還提倡“行政三分制”，將政府的決策權、執行權及監督權分歸互不隸屬部門，並制訂相互牽制、協調配合的程序，做到“集體行使決策權，分散行使執行權，獨立行使監督權”，以提高行政工作效率。

公共行政文化須革新

參與有關研究的中山大學行政管理研究中心教授陳瑞蓮指出，隨着社會的進步，公共行政工作、文化亦需要不斷革新，以迎合社會的發展步伐。縱觀澳門，她認為，特區政府不應是個讓人感覺無所不能、無所不管的“全能政府”，如政府與社團搶做社會服務等，就是市場經濟環境下政府職能的“越位”問題。政府應作為主要提供社會普遍訴求的公共物品，以及基本公共服務的“有限政府”。

有認為政府規模越小越好，但陳瑞蓮指這樣政府的工作或不夠全面，她認為，構建一個“該管的要管好，不該管的堅決不管；要強化的職能必須強化，要弱化的職能必須弱化”的“有效政府”會更為恰當。社會事務管理亦應為公共治理而不是政府壟斷的管理。

另外，因應澳門出現了“發展型政府”的問題，即經濟同速發展同時社會民生問題愈漸突出，政府應向“服務型政府”轉型，藉以更新施政理念，轉變施政目標，切實發揮政府在建設和諧澳門、改善民生問題中的主導性作用。

決策執行監督權三分

陳瑞蓮還指出，現時特區政府及其工作部門集人權、事權、物權、財權，集決策權、執行權、監督權於一身，在這種自我決策、執行、監督的封閉式權力架構下，決策權和執行權重疊，監督與決策和執行難以區分，不僅直接影響工作效率，而且無法形成權力相互制約機制。

她建議，澳門可仿傚內地推行決策、執行、監督“行政三分”的改革，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，通過嚴密設計，科學分解政府職能，將決策權、執行權、監督權分歸互不隸屬的不同部門，並制定相應的程序使之相互牽制、相互協調配合，以提高工作績效。具體來說，在權力配置上應按照“決策機構只有決策權，而沒有執行權；執行機構只有執行權，而沒有決策權；監督機構單獨設置”的原則，科學、合理地將決策權、執行權、監督權分開，做到“集體行使決策權，分散行使執行權，獨立行使監督權”。

公務員宜推輪崗交流制度

避免部門各自為政人際關係壁壘森嚴

公務員宜推輪崗交流制度

因應本澳政府系統中出現的人際關係壁壘森嚴、部門各自為政、競爭激勵機制不足等問題，澳門發展策略研究中心除提出改革入職及晉升制度外，還建議設立公務員輪崗交流制度，且輪崗範圍應包括政府部門間相互輪崗。

改革公務員入職制度

發策指出，公務員的“進口”環節，是整個公務員制度的核心，其完善與否事關公務員制度的公平與民主。改革公務員入職制度時，關鍵在於減少人為因素，實現公務員選拔的制度化，建議整合現有人力資源管理系統，組建專責的公務員管理機構，強化現有公共人力資源的統籌管理職能；盡快推行中央統一聘用機制；逐步推行主管級官員競爭上崗制度。

晉升改革借鑒功績制

在晉升制度改革方面，澳門現主要實行年資晉升制和考試晉升制，容易導致公務人員只重年資與文憑，忽略實際能力的提高和工作業績方面，故報告建議政府借鑒功績制的優點，以工作實績和貢獻大小作為晉升的標準，必要時可破格晉升，以起激勵作用。另外，編制外人員因缺乏職業穩定性，易產生短期行為；編制內人員則因職業穩定缺乏進取心。為此，發策建議雙軌並一，以考試晉升制和功績晉升制相結合的方式，決定晉升晉階，改變只憑年資和評核結果而無須考試的晉階方式。

輪崗制有助強化監督

此外，人際關係壁壘森嚴、部門各自為政、競爭激勵機制不足等問題，在澳門目前的政府系統和公務員隊伍中甚突出。發策建議，政府應研究建立健全公務員輪崗交流制度。輪崗交流制度有助強化對公務員的監督，增強機關活力；促進政府機關勤政廉政建設；打破封閉的“人際生態圈”，以及加強政府內部以及政府部門間的溝通和協調等。

“報告”指出，輪崗範圍不能僅限於政府某一部門內，政府部門間亦應相互輪崗，有助逐步解決司級政府間各自為政的問題。