现代社区在当代中国的发展历程

“社区”一词是1933年由费孝通等一批燕京大学的青年学者从英文中翻译过来的。此后“社区研究”在我国一直进行得红红火火。直到20世纪50年代初，由于不可抗拒的原因才被迫中断。改革开放以后，社会学的重振使“社区研究”又成为中国人民社会生活中的—个热门话题。1986年，开展社区服务正式成厂中国政府的—项行政职能，中国的社区工作从此进入了一个新的起步阶段。社区服务因为是适应改革的产物，是满足居民的需求，所以一开始它就有很强的生命力，如雨后春笋迅速在全国蔓延开来。特别是1987年武汉会议和1989年的杭州会议以后，社区服务事业更是有了飞速的发展，到1989年底，我国已有3267个街道开展了社区服务工作，占当年全国城市街道总数的66.9% 。社区建设在改革开放的中国，一共经历了三个阶段。一是从l991年提出这个思路到1995年，为实验准备阶段；二是从1996年到1997年，为开始起步阶段；三是从1998年到现在为发展提高阶段。具体是：
(一)、实验准备阶段(199l—1995年)


“ 社区建设”这个思路在1991年5月31日问世后，开始并不被人们所理解，启动比较困难，理由有三：一是抓城市基层政权和自治组织建设是民政部门的一项传统性的工作，居民委员会建设抓了，街道办事处的建设抓了，甚至城区人民政府的政权建设工作也抓了，这些都是有形的组织，既有政策依据，又有实践基础，看得见、抓得着。而社区建设从理论上还没有一套说法，定位在哪个层面也还没有明确，抓手在哪里，如何抓，开始人们还把握不定；二是从当时民政工作来讲，尽管社区建设是使社区服务走出困境的最好办法，但由于这两项工作分届本部的两个职能部门，相互有些壁垒，在体制上是脱节的，所以即使要负责基层政权建设的部门抓社区建设工作，它也会感到关系不顺，从而缺乏内在的积极性；三是这项工作既然涉及到方方面面，与教育、卫生、文化、体育、公安及党的建设都有关系，作为民政部门通过什么形式去组织、协调和开展工作，这在大家心里也没有数。鉴于上述原因，民政部基层政权建设司为统一职能部门对开展这项工作的认识、于1991 年7月向全国发出了之关于听取对“社区建设”思路的意见的通知》，听取意见。通知发出以后，很快在基层、在社会科学界和民政等各相关行政业务部门引起了反响。杭州市下城区，天津市河北区、河西区，上海市长宁区、普陀区，大连市中山区，沈阳市沈河区，长春市宽城区，率先把这项工作摆上了自己的议事日程，并在本区一些工作基础好的街道进行了实验。
基层的探索引起了一些专家、学者的浓厚兴趣，并得到了他们的关心、指导和支持。专家、学者的介入，既有利于引导实验工作健康有序的推进，同时又能帮助实际工作者把经验上升到理论的高度，使社区建设这项工作从起步就具备了一定的质量和水平。

1992年，是社区建设的第一个实践年，也是第一个丰收年。这一年6月，民政部基层政权建设司在天津市河北区召开了第一个“社区建设理论研讨会”。在会上，天津市河北区人民政府和河北区光复道街道首先介绍了他们对社区建设的认识及其实践过程，全国其他城市的一些街道也在会上发了言。民政部有关领导在会上强调了开展这项工作的意义并通报了安排和打算，北京、天津的一些专家从理论的高度对河北区以及全国其他地区街道的做法进行了评估和分析，这次研讨会开得非常成功。可以说，这是社区建设工作的第一次亮相，第一次检阅，尽管这次会议的时间不长，但它在中国社区建设史上的地位和作用都是不可低估的。


同年9月下旬，民政部基层政权建设司和中国基层政权建设研究会又在杭州市下城区召开了“全国城市社区建设理论研讨会”。这次会议实际上是以理论研讨为主，同时又是对1991年、1992年社区建设的工作总结会、经验交流会和对1993年社区建设工作的动员布置会。这次会议除了对社区建设的可能性和必要性、内涵和外延、目标、原则、方法等基本形成共识外，最大的一个收获，就是回答了“社区建设管理体制”的构建问题。社区建设是一个综合的概念、综合的工作。研究社区建设管理体制，要明确如下六个关系：一是与区政府的关系。区政府要加强领导社区建设工作，要对社区建设实行统筹规划，要协调各部门统一步调，齐抓共管；二是与街道办事处的关系。街道办事处是社区建设的领导者，也是具体组织者；三是与区政府职能部门的关系。区政府职能部门是社区建设某方面工作的指导者，负有搞好一方面工作的职责；四是与街道辖区内的关系。街道辖区内各机关、学校、团体、企事业单位，是社区建设的参与者和联建单位，要积极参加和支持社区建设；五是与居委会的关系。居委会属社区建设的一个层次，可以看作是街道社区的“小社区”，要自觉融入社区建设这个板块，站好位置，做好自己的基础性工作；六是与民政部门关系。市以上民政部门是社区建设的指导机关，当好政府的参谋，指导好社区建设工作的开展。城区民政部门承担社区建设的部分内容（主要是社区服务），负责对承担工作的指导。依据上述关系，对社区建设的管理体制，可以概括为：区政府是社区建设的上级领导机关；街道办事处既是领导者，也是具体组织者；区政府职能部门是社区建设某方面工作的主管部门；市以上民政部门是社区建设的指导机关。
在这次研讨会上、对“社区”的定位问题也进行了广泛而深入的探索，当时具有代表性的是两种观点，一是认为，社区建设所说的社区，具体地讲，它不是在市辖区这个层次，也不在街道或者居委会这个层次，而是在市辖区或者它的派出机关街道办事处之下，居民委员会之上这个层次。比如北京一些街道下设的小区管委会、福建三明市一些街道成立的共建文明片，天津市河北区下设的住宅小区，它们就是社区建设的基本单元，之所以确定在这个层次上是基于以下四个原因：
1)、社区建设的主体是居民群众，居民群众的参与和居民群众的自我管理、自我教育、自我服务的行为，是社区建设的生命力所在。因此，只有放在这个层次上才能保证居民群众的民主权利得到充分发挥，才能把居民群众建设社区的积极性最大限度地调动起来。
2)、社区建设也带有一定程度的政府行为，政府的支持、指导和帮助，是社区建设能够顺利开展的保证。没有一定的政府协调和干预，完全靠基层群众自治组织自己去建设社区，那就很难提高，又不可能持久。
3)、社区建设是一项系统工程，是一项涉及到社区社会方方面面的工作，是一个只有在较大区域内才能完成的事业，起码是两个或者更多一点的居委会空间。
4)、如果不在这个层次，往下放是单个居委会，它无力完成这个使命，往上是街道办事处。街道办事处是城市基层人民政府的派出机关，社区建设放在这个层次，变成完全的政府行为，就可能压抑居民的参与积极性，侵犯群众的民主权利，就可能造成到政府包办代替的局面，而政府却又是包不起来的。
另一种观点是“街道办事处所辖区域”说，理由是：
1)、社区建设工作要有一个层次。街道办事处是区政府派出机关，但功能已相当于一级政府，是事实上的辖区范围内的权力机关。社区建设需要有一定权威的部门去领导、去规划、去协调。目前看，街道办事处不但具备了这样的能力，也能使街道工作方向明确、任务突出，便于街道的规划和建设。
2)、社区建设要有合适的规模。社区建设的区域不能太大，也不能太小。如将区域范围划为城区，显得过大，如以居委会范围定为社区，又显得过小。目前的街道办事处所辖面积和人口，一般在1．5平方公里，5万人口左右。这种规模较为合适，不但使城区工作能落实到街道，充分发挥街道独立工作的能力，也能使许多居委会不易办、不易协调的工作，能妥善得到解决。
3)、社区建设要有一定质量。城市工作既有整体性的特点，也有多层次的特点，比如，社区服务工作，区、街道、居委会都有具体的服务项目和设施。将社区建设区域确定在街道，实际是街道和居委会两个层次，这样可以使社区建设工作，统筹安排，上下配套、互补遗缺，使许多“硬件”设施，具备一定的规模和质量，可以满足不同层次的需求。
4)、有利于城市基层政权建设工作。这几年，城市基层政权建设工作侧重于居委会建设，如将社区建设放在街道一层，不但使城市基层政权建设工作有了抓手，有了重点，也使工作上了一个档次，促进城市基层政权建设工作。



—是中共上海市委、市人民政府《关子加强两级政府两级管理意见》的文件，旨在理顺市与区之间的责任、权力和利益之间的关系；二是中共上海市委、市人民政府《关于加强两级政府三级管理意见》的文件，旨在理顺市、区、街三级管理责任、权力和利益之间的关系；三是中共上海市委、市人民政府《关于加强街道、居委会和社区管理意见》的文件，旨在加强街道、居委会的功能、组织协调方方面面的关系，推动街道、居委会工作社会化，建立起适应社会主义市场经济体制需要、适应城市现代化管理需要的社区管理体制。


上海市在城市基层改革方面的举措，受到了党中央领导的高度赞赏、1996年3月18日，江泽民同志在参加全国人民代表大会上海代表团的小组讨论会上、当听了一些代表介绍上海城市体制改革的情况后，他十分高兴地说道：“要大力加强城市社区建设，充分发挥街道办事处、居委会的作用。五六十年代，他们曾做出过很大贡献，在新的时期要进一步发挥他们在加强城市管理、维护城市秩序中的重要作用。”
同年6月，河北省石家庄市的领导，在当时中共河北省委和省人民政府领导的支持下、也紧步上海后尘，在调查论证的基础上，形成了《中共石家庄市委、石家庄人民政府关于加强社区工作的意见》。10月，民政部基层政权建设司和中国城区发展促进会在北京又召开了全国社区建设理论研讨会，在会上，民政部向新闻界发布了对中国微型社区抽样调查的情况分析报告。
此后，到1997年6月，社区建设的形势一直看好。先是杭州市、继而是青岛市、都出台了相关的政策和规定、并制定了比较规范的社区建设实施计划，社区建设开始在一些城市中逐步推广
（三）、发展深化阶段（1998年5月以后）
党的十五大和九届全国人大把社区建设正式纳入经济和社会发展规划，摆上政府议事日程，
早在1996年3月，江泽民总书记在谈到城市深化的改革时，就明确指出在城市的基层要“大力开展社区建设”这以后，江总书记一直关注着这件事的进程和发展。特别是在2000年，他先后三次到街道、到活委会考察社区党建和社区建设情况，—次是在上海的康乐小区， —次是在浙江和江苏考察城市工作时，—次是在天津市和平区。
在天津市和平区，他说：“加强社区建命，是新形势下坚持党的群众路线，做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容。”李鹏委员长也很关注社区工作，2000年6月，他在考察北京居委会工作时，强调指出：“居民委员会是基层群众性自治组织，在社会生活和社区建设中担负着越来越重要的作用。”朱镕基总理在上海当市长时就重视街道社区工作，2000年5月，他在辽宁考察国有企业改革时，又高度赞扬了社区居委会这些“小巷总理”为支持国有企业改革、建立健全基层社会保障制度和下岗职工再就业工作所作的重要贡献，他高兴地称与居委会主任的座谈会为“总理碰头会”。还有中央政治局常委胡锦涛同志、李岚清同志，他们都曾先后到北京、天津的街道、居委会考察过，并对社区党建、社区建设、青年文明社区和社区安老服务等问题作过重要的指示。
社区建设是—个系统工程，它涉及到的问题与方方面面有关，正因为如此，凡与基层社区工作联系的各部、委、办，都千方百计地在社区建设中寻找自己工作的切入点，都在寻求共识，愿意形成合力。
中组部对社区党建问题，中宣部对文明社区建设问题，
中央综治委对“无毒社区”问题，卫生部对社区医疗问题，
教育部对社区教育问题，文化部对社区文化问题，
司法部对社区普法问题，国家体育总局对社区体育问题，
科技部对社区科普问题，团中央对青年文明社区建设问题，
公安部对安全文明社区问题，全国残联对社区助残问题，
全国妇联对社区妇女权益保障问题，全国老龄委对社区安老服务问题，
劳动和社会保障部对社区下岗职工的再就业培训问题等都各自提出了要求，制定了政策措施。特别是民政部，根据职能分工，是国家负责基层社区建设工作的执行机关，为规范全国社区建设的管理体制，为使各个部门在推进这项工作时形成合力，民政部党组在2000年5月专门就关于在全国推进社区建设工作的问题向党中央、国务院写了报告。2000年11月，经党中央、国务院同意，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出通知，转发了民政部关于《在全国大力推进城市社区建设》的意见，中央的决策为社区建设注入了新的活力，全国各地区、各部门、各社会团体、各基层组织，正认真贯彻落实中央指示精神，谱写社区建设的新篇章。
继上海以后，山东、重庆、辽宁、陕西、湖北、黑龙江以及石家庄、青岛、沈阳、南京、武汉、杭州等城市已经陆陆续续把这项工作开展起来。许多分管城市工作的领导已经开始意识到，推进城市管理体制的改革，建立起现代化的基层社区管理运行机制，是发展社会主义市场经济体制的必然要求，是提高城市现代化管理水平的根本举措，是发展基层民主的重要环节，是推进基层各项工作社会化的必由之路。因此，都开始把这项工作摆上自己的议事日程，有的制定了规划，有的出台了一些政策，有的开展了试点，总之，这项工作正开始在全国轰轰烈烈的进行，扎扎实实的展开。