配合城規 理順土地法制

配合城規 理順土地法制

一、土地利用總體規劃的立法問題

從“分析土地及公共批出制度臨時委員會工作情況介紹”一文中可以看出，澳門各界對於土地利用規劃的立法比較關注，“關於城市規劃和城市規劃法”列於其中。

據以上資料介紹，澳門沒有整體的城市規劃，也沒有規範城市總體規劃的法律制度。有硏究指出，由於澳門長期以來沒有一個公開的作為城市規劃主要內容的土地利用規劃，以至於被誤認為澳門沒有土地利用規劃或城市規劃，並將澳門城市發展中的某些無序現象歸罪於此。但是，澳門城市現狀中所體現出的相當程度的“秩序”說明，有一種看不見的“力量”在左右着城市的建設與發展。事實上，澳門政府在城市建設中，仍扮演着“規劃制訂與執行者”的角色，只不過相對於城市規劃發達的國家與地區而言，這種規劃因素較為隱含、分散、任意及不自覺（註一）。

規劃因素隱含分散

澳門土地規劃方面的規範分散於各種不同的法律法規以及程序之中，可以歸納為幾個方面（註二）：

A、建築法規中的規劃因素。主要見於一九六三年《澳門建築條例》、一九八五年《都市建築總章程》、一九八九年《建築物強制性預留車位制度》、一九八四年《建築、景色及文化財產的保護》以及一九九三年《消除非法興建木屋制度》中。

B、土地法規中的規劃因素。澳門土地的大部分掌握在政府的手中，開發商建設時獲得土地的主要途徑就是向政府申請批地。所以政府在土地批租時列出的用途、建築物特徵等土地利用條件可以理解成為城市規劃意圖的某種體現。此外，一九八五年《土地法》中有關保留地的規定及一九九二年《因公用而徵用的制度》所樹立的公共與公益思想也可以看成是實現政府規劃意圖的一種手段。

縱有規劃卻不見光

C、政府內部規劃。根據文獻記載，澳門自本世紀六十年代起就進行了一系列城市總體規劃，以及新馬路地區、南灣/外港塡海區、外港新塡海區等地區的詳細規劃，但是，這些規劃並未公開，也未見將其立法化的記載。由於澳門的城市規劃一直沒有公開，所以城市規劃的編制過程以及所起到的實際作用，外界也就無從得知。但是有事實證明負責澳門規劃事務的土地及工務部門不但對澳門全境有通盤的規劃考慮，而且將城市化水平較高的半島地區劃分成幾個區，對每個區都編制有較為詳細的土地利用規劃。

對於這種規劃非公開的理由，土地工務運輸局的解釋是便於開發政策的調整和規劃方案的修改。但是，這種“黑箱操作”的狀況一直是公衆指責的物件，並有輿論認為是人為提高房地產開發的風險、降低投資者信心的主要原因。從開發建設的實際情況來看這種不公開的規劃也有着較大的隨意性（註三）。

就內地的土地規劃立法來看，除《土地管理法》中列有專章（第四章）“土地利用總體規劃”外，另有《城鄕規劃法》及大量涉及規劃的行政法規及行政規章。這說明，內地已經意識到土地利用總體規劃的重要性。

剖析原理盡量立法

土地利用總體規劃的立法，是土地利用總體規劃的制訂依據，土地利用總體規劃是土地利用合法化、合理化的前提。因此，澳門地區應借鑒內地土地規劃立法經驗，深入探討城市規劃法的立法原理，盡早啟動城市規劃法的立法。

二、內部立法體系比較

（一）土地單行法的規範體系

澳門《土地法》的內容共十四章二百○三條，主要涉及有：

土地所有權屬的界定、保留地、聚居地、空置地段的分類及佔用條件、空置地段的處理、土地的出售/批出及佔用、土地邊界標定、土地建設用地使用人的權利與義務、土地批出及佔用相關文件、物業登記、處罰及過渡性規定等。

內地現行《土地管理法》（二○○四年）的主要內容有：總則、土地的所有權和使用權、土地利用總體規劃、耕地保護、建設用地、監督檢查、法律責任和附則。

內地架構相對合理

兩相比較，內地《土地管理法》第二章相當於澳門《土地法》的第二章，其第三章相當於澳門《土地法》第三、四章，其第五章相當澳門《土地法》第五、六、七、八、九、十章，它的第七章的內容相當於澳門《土地法》第十四章。但是，澳門《土地法》沒有總則、耕地保護的內容，監督檢查的內容不夠明晰且分散於相當的章節中難以尋覓。從體系架構看，澳門《土地法》沒有內地《土地管理法》體系清晰。例如，內地《土地管理法》邏輯體系的有“總（總則）——分——總（法律責任）”架構，就“分”的架構部分，又分為土地權利→土地權利的限制（土地利用總體規劃和耕地保護）→土地權利的取得（建設用地）→土地管理權力的制約（監督檢查），形成了比較合理的邏輯關係。澳門《土地法》實施已經二十五年，期間經過多次的局部修改，各部分規範之間缺乏清晰的邏輯聯繫，普通市民可能難以駕馭這麼繁雜的體系。

因此，對澳門《土地法》的規範體系進行整理和重新編排，是一件迫切需要完成的事情。

澳門界定易生錯覺

三、對土地類型或者土地權利體系的再思考

澳門《土地法》與內地《土地管理法》在土地類型或土地權利類型方面存在諸多差異。有幾個問題，在此討論。

（一）澳門《土地法》中土地類型與土地權利類型的劃分標準是否合理？

澳門《土地法》中，對於土地權利類型與土地類型的劃分標準並未區分。《土地法》第一章第一條規定：“澳門土地，得分為本地區公產土地、本地區私產土地及私有財產土地。”這一條本應是土地權利類型的劃分，卻成了土地類型的劃分。這樣的劃分很容易讓人產生錯覺。例如，按照澳門《土地法》第一章第四條規定，“得透過法規將公產土地視作無主土地歸倂為本地區私產”，這個條文的本義應是對土地上權利變化的描述，條文的表述的意思卻是土地類型的變化。

另從《土地法》第二章與第一章、第二章和第三章的聯繫來看，顯得突兀、斷裂。因此，建議參照內地《土地管理法》第三章，設置“土地利用總體規劃”的標題，將保留地、聚居地及相關內容納入其中，在總則部分以一個總的條文統攝，統一土地類型的劃分標準，例如，內地《土地管理法》第一章總則第四條第一款：“國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。”

宜與內地概念一致

澳門《土地法》中對於土地權利的分類，與澳門《民法典》並沒有直接的聯繫，是澳門當地語系化立法的一個成果。澳門《民法典》中規定的物權包括所有權、用益權和地上權等物權類別，但在澳門《土地法》中，明確指明的只有“公有”與“私有”兩種不同的所有權類型，對於其它土地權利並未加以明示究竟為何種權利，而是直接規定土地權利取得幾種方式：出售、長期租借、租賃、交換等，以至於在學者之間徒增猜測。例如，有學者認為：“在內地，土地使用者通過出讓獲得的土地使用權是一種物權，而在澳門，建設用地使用人通過有償批出獲得的土地使用權是一種債權（註四）。”還有認為租借而取的為利用所有權，租賃而取得的為債權。也有認為無論租借還是租賃，取得均為類似地上權的權利。

在澳門回歸內地之後，雖然根據《澳門特別行政區基本法》，澳門有相對獨立的立法權，但是從兩岸法律交流的便利角度考慮，土地權利體系除要保持本土化的特色，還應注重與內地相關法律概念的統一性，應該參照內地土地權利類型，按照澳門地區固有的土地權利類型，結合澳門《民法典》的不動產權利體系，重構所有土地權利類型。

私產概念可予保留

（二）公產與私產在土地國家所有的框架下有無適用可能？

原有的澳門地區所有的公產與私產的概念是否保留，依本文的意見，考慮到地區所有的公產與私產在澳門土地法中特殊意義，有保留下來的必要。這樣，在《基本法》生效之後，澳門的土地所有權分為國有與私有兩種，但在國有土地之中，仍承認國有公產土地與國有私產土地的區別，以確保公產土地能夠確定用於公益目的。國有公產土地向國有私產土地的轉化途徑有一個：“透過法規將公產土地視作無主土地歸倂為本地區私產，但受法律所定的特別制度約束。”

國有公產與私產的區分，在內地的法律體系中，也並不是不存在類似概念。例如《物權法》第一百八十四條申明：“學校、幼稚園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的敎育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施”不得抵押。再如《擔保法》第八條規定：“國家機關不得為保證人。”

終院裁決一槌定音

（三）土地利用所有權是否為一種獨立的所有權類型？

在澳門的土地法律體系中，以租借方式取得土地的使用權，有直接所有權與利用所有權的區分，國家擁有直接所有權，租借人擁有利用所有權。在內地的土地法中，只有所有權與用益物權的區分，不存在直接所有權與利用所有權的權利類型。

澳門終審法院在二○○六年七月五日第三二/二○○五號案件之合議庭裁判中對利用所有權的問題表達自己的意見，明確指出，利用所有權只有在特區成立前已獲得依法確認才符合基本法第七條規定的例外情況，在特區成立後繼續由私人擁有。如果在特區成立之前，土地的利用所有權未得到依法確認，即使旨在確認私人擁有土地利用權的訴訟是在特區成立之前提起，在特區成立之後就再也不能通過司法裁判確認私人擁有特區土地的利用所有權。

“紗紙契”問題要處理

本文認為，以長期租借方式取得利用所有權是否即為所有權的一種，或者將以租借方式取得土地利用的權利徑直稱為“利用所有權”是否妥當，應有再硏究的必要。否則，將使“租借”這種土地批出方式因與《澳門基本法》衝突從澳門土地法律制度中消失。澳門現已形成的社會、經濟、文化生活現狀會因“租借”方式的消失而受到巨大衝擊。例如，宗敎信仰用地、新增居民用地的使用權，自然應當具有長期甚至無期性，通過租賃方式取得土地使用權，顯然不能滿足此類用地的需要。

（四）“紗紙契”是否應在立法中予以解決？

澳門回歸帶來的土地改變，最為難以解決的是“紗紙契”問題。所謂“紗紙契”，據文獻介紹，是指離島在清朝時沿用並流傳下來，一種用紗紙塡寫的土地或房屋契據。“紗紙契”分為兩種，一種是紅契，由清朝香山縣政府發出的、有年份日期的契據，由於契據蓋有官府的紅色圖章，所以這種“紗紙契”稱為“紅契”。另一種是普通私人“紗紙契”，這是普通民間土買賣契據，只由有輩份或有一定社會地位的人士見證就算是交易妥當，契約上有見證人簽名，卻沒有官府印簽。此外，還有開荒地，雖然完全沒有契據，但相關居民與其他村民完全相安無事，也算是一種民間“承認”其業權的方式（註五）。

重視解決本土問題

另外根據上述文獻介紹，一九八九年的一份問卷得出了上述三類土地共有十八公頃的結論。“紗紙契”所涉土地歷經一百多年，初不被葡萄牙政府所承認，後不被澳門政府所承認。澳門回歸前，離島居民曾強烈要求解決“紗紙契”問題，確認所土地所有權，但亦被拖延，直至澳門特區政府成立，根據基本法第七條的規定，該類土地被宣佈為國有。

“紗紙契”問題之所以棘手，緣於離島居民擔心其合法的土地權益得不到特區政府的保護，隨着離島的經濟與社會發展，這個問題變得更為迫切。

四、結語

澳門《土地法》的修改不是簡單的條文修改，它必須與澳門地區現在的生活狀況相符合，充分考慮本土化的可能性，以解決澳門本身的特殊問題。本土化與《基本法》的矛盾，主要涉及到租借中的利用所有權和民間的“紗紙契”問題，這些問題都應愼重考慮。例如，就因租借而生的“利用所有權”而言，它是否就是所有權的一種，從而與《基本法》中土地國有與私有的二元劃分不可相容？本文認為還有再硏究的必要。例如，在內地，劃撥而取的土地使用權沒有期限，但並沒有將它等同於所有權。再者，就“紗紙契”問題，在法律上完全可以在清理土地的基礎上，以立法方式確認合法眞實的“紗紙契”擁有者在澳門特區政府成立前已經擁有其私產土地的所有權，以化解僵局。（四·完）

中國社會科學院法學硏究所課題組負責人

孫憲忠

（本文節錄自孫憲忠敎授於本年十月九日至十日在本澳舉行《土地法改革的新趨勢》硏討會上發表的論文，論文題目為《中國內地與澳門特別行政區土地法律制度的比較硏究》）

註釋：

（一）譚縱波、董珂：《澳門土地利用與規劃體制硏究》，《城市規劃》，一九九九年第二十三卷第十二集；

（二）米萬英：《澳門徵收制度的特色》，《法學》二○○七年第八期，第十九頁；

（三）同上；

（四）余慧華、張繼紅：《內地與澳門土地法律制度比較硏究》，《福建政法管理幹部學院學報》，二○○○年第四期；

（五）郭濟修：《澳門土地制度改變及其影響與紗紙契合法性問題》，澳門理工學院學報，二○○七年第二期。