“回歸效應”遞減下的政府能力建設 婁勝華

“回歸效應”遞減下的政府能力建設

婁勝華
學者認為新一屆政府需要重建民衆對政府管治的信任

“回歸效應”遞減下的政府能力建設

紀念澳門回歸祖國十周年活動陸續展開，加上特區政府換屆在即，有關總結特區政府十年施政得失的話題越來越熱。其中，對於特區政府施政能力的評價，不時可以聽到兩種不同甚至是截然相反的聲音，出現了“前後不同，內外有別”的現象。

所謂“前後不同”，是指對於回歸後的首屆特區政府，從中央到港澳，一片讚揚之聲，甚至有“一百○一分”的說法（澳門回歸周年時，時任國務院總理的朱鎔基盛讚澳門特區政府工作，對行政長官何厚鏵的工作打了“一百○一分”的超高成績，參見《聯合早報》二○○○年十二月十九日）。這是對特區政府施政績效與能力的充分肯定。到了第二屆政府時期，尤其是“歐文龍案”之後，民間對特區政府的評價驟然下降，甚至與前截然相反。政府還是那個政府，特首還是那個特首，官員還是那批官員，何以前後差別如此之大？

所謂“內外有別”，是指來自澳門之外與澳門社會內部的評價截然有別。來自澳門之外的評價，以讚揚為主，甚至是極度讚揚；在澳門，尤其是網絡上，批評聲討之聲此起彼伏，有的話甚至講得十分難聽、剌耳。

施政得失最繫民心

上述現象，給我們提出了兩個値得思考的問題：一個是，與回歸時相比，經過這十年不斷的行政改革與建設，當下的特區政府能力無疑較成立初期更高了，連公務員對行政事務的熟悉程度也大為提高，可是，為什麼現在社會對特區政府的評價與回歸初期比不升反降呢？另一個問題是，面對不同甚或相反的評價，我們究竟如何做到客觀公允地評價特區政府的施政能力呢？或者說，如何通過理性地分析特區政府能力，從中尋找出需要加強與改進的薄弱環節，並提出具建設性意見呢？

實際上，這裏涉及到政府能力建設的兩個層面問題：一個是政府能力建設本身，另一個則是實現政府能力的前提條件。

衆所周知，任何一個政府要實現其能力，即施政，必須具備一些基本的前提條件，例如，資源條件（包括人力資源、財政資源、資訊資源等），科層制的組織架構，法律制度……這些都是政府施政的必要條件，卻不是充分條件，僅僅具備這些條件仍然是不足夠的。其實，政府施政的先決條件是合法性，或者說，是民衆的信任與支持，即通常說的“得民心”。公衆對政府的信任是政府政治合法性的眞正來源。選舉等活動不過是合法性取得的一種方式。即便不經過選舉這種形式，如果政府可以取得市民的支持，同樣具有政治合法性，即是說，取得了開展政府活動的基礎。

失信易惹管治危機

反過來看，如果政府沒有取得民衆的信任，或者說，民衆對政府持不信任或懷疑態度，就容易形成政策抗拒，政府施政會很困難的。哪怕政府的政策是好的政策，市民也會懷疑的。這樣的話，政府管治就會出現危機。所以說，如果政府沒有足夠的信任儲備，就無法建設性地管理社會，不能取信於民的政府最終會喪失合法性基礎的，更談不上切實履行其管理社會的職能。

反觀澳門，回歸之初，新成立的特區政府取得了澳門市民的高信任度，所以，即使是政府公務員的業務並不熟練，民衆都能給予諒解。自己人的政府嘛！當初，特區政府作出的一些重大決策，放到今天未必能夠順利通過實行。比如，賭權開放，相信推行的阻力會較當初大得多。勸說本土博彩商讓出一些地塊給新獲賭牌的外來博彩商建賭場，與自己競爭，這種事放在現在，有點匪夷所思。但是，成立不久的特區政府卻做到了。想當初，政府在批地問題上，總是以一句“綜合考量社會整體利益”來應付議員質詢與社會疑慮，民衆竟然就可以接受，因為他們相信特區政府是自己人的政府，不會做出有損於民衆利益的事。現在，同樣的說法，民衆會理解為“利益輸送”的藉口，甚至斥為“荒唐”（民衆對政府行為的合理質疑未必不合理）。所以，我們講政府能力建設，首先，要將民衆對政府的信任擺在第一位，要考慮如何重建或恢復民衆對特區政府的信任。如果不確立這個先決條件，即使政府有很強的能力，照樣做不成事，即使有好的政策也推行不下去的。

管理能力有待提高

說到政府能力建設本身，對於特區政府能力的客觀評價，可以從分析前述兩種不同聲音着手：首先，讚揚的是什麼？是特區的經濟繁榮與治安環境；其次，批評的是什麼？主要集中在兩方面：一方面是社會民生問題，包括交通擁擠、房價高企、非法勞工等問題，另一方面是政府自身管理問題，如貪腐問題、法律滯後等。換句話說，特區政府的經濟發動能力是値得讚揚的；社會管理與社會服務能力尙須加強，政府自身管理能力有待提高。這就吿訴我們，衡量特區政府的能力之強弱，不能單從某一方面看，需要綜合考慮多個方面才能得出比較客觀的結論。否則，就會犯以偏概全的錯誤。

那麼，政府的能力究竟包括哪些方面呢？實際上，與個人的能力相類似，有的人語言交際能力強一些，邏輯思維能力弱一些；也有的人可能剛好相反，善於思考卻沉默寡言。對於作為個體的人來說，這是允許的。政府則不同，雖然政府的能力也是由各種不同的單項性能力組合而成的。但問題在於，社會民衆不允許政府能力像個人那樣可以不均衡地發展，而是要求政府能力各方面都要強。政府能力往往是以“能力群”來表示的一個綜合性指標，大致可分為外部與內部兩個方面，即外部的社會治理能力與內部的自我管理能力。

減壓能力相對滯後

政府的社會治理能力包括社會動員、社會管理、社會服務與社會平衡能力，也可以進一步將之劃分為“發動”與“減壓”兩大能力。我們通常所說的“提升政府能力 ”，應該包括外部能力與內部能力的“雙提升”。在外部能力，即社會治理能力方面，尤其是經濟發動能力，特區政府交出了一份亮麗的成績表，這是公認的，毋庸置疑的。在減壓功能上，則注意得稍遲了一些，所以，到二○○六年下半年、二○○七年上半年時，因為經濟超高速發展對原有社會秩序的衝擊達到極値，特區政府沒有及時緩和包括從資源到社會心理等各方面出現的緊張關係，結果，積壓的民怨化為街頭行動，“五一遊行”出來了，社會局部秩序受衝擊。

之後，引起政府的注意，政府開始出台多項減壓措施，如多項補貼、“派錢”、承諾建更多的公屋等，緩解民怨，矛盾漸趨緩和。但是，應該看到，這些僅僅是一些臨時性措施，追求的也是短期效應，況且某些承諾的事項尙未完全兌現。長遠看，必須以更合理的制度來體現社會正義，包括社會財富的合理分配制度（如，雙層社會保障制度）、社會資源的公平配置、社會成本的合理分擔等，從而保持動員與減壓功能的平衡，以“強減壓”配合“高動員”，防止超強動員或過度減壓而引發新的不平衡。

歐案重挫管治威信

其次，從政府內部的自身管理看，由於權力過於集中，加上行政監督機制的不完善，在經濟高速發展過程中，出現了“歐文龍巨貪案”，嚴重衝擊了市民對政府的信任，某種程度上可以看作為民衆與政府關係的一個轉捩點，即從回歸時民衆對特區政府的無比信賴到極端懷疑的轉折。自此，民衆始以質疑的態度、提防的心理看待政府的政策與行為。因此，“歐案”對特區政府管治威信的衝擊是不言而喩的。由此可見，特區政府在提升內部管理能力方面，要以強化監督為重點，重建市民對特區政府的信心，這是任何其他行政改革，包括組織結構重組、公務員培訓等所不能代替的。在民衆信任方面，即使不可能再達到由“回歸效應”引起的那樣高的程度，但是，贏得市民的基本信任則是政府施政所必須的。因此，管好官員、爭取民心的工作，一刻也不能鬆懈。強化監督工作，並不意味着政府可以放棄通過結構重組、流程再造、公職制度改革等實現政策規劃能力與執行效率的提升。

需要強調的是，因為政府綜合能力是單項能力的有機組合，提升政府能力的目標，並非僅僅補強某個單項能力，就能夠實現。作為複雜的系統工程，政府能力建設需要在重點提升能力弱項的同時，注意單項能力之間的配合，特別是內部管理能力與外部治理能力之間的聯繫與影響，防止能力建設的“側重”變成“偏廢”，甚至對政府公信力造成新的損害。例如，政府運用“減壓”功能紓解民怨時，要防止承諾過多而不能及時兌現的情境，一旦政府承諾事項（如公屋建設）不能兌現，就會影響政府公信力。

廉政建設重拾民心

總之，在紀念澳門特區成立十周年的今天，“回歸效應”（“回歸效應”包括多方面表現，表現之一就是民衆對特區政府的超水平信任）正在逐漸消褪，對於特區政府來說，提升能力應該更多地以制度建設來回應，在內部管理上以加強廉政建設為重點，重拾民心；在外部治理上則需要繼續強化政府的“減壓”功能，紓解社會壓力，維護社會平衡與保持社會和諧，推進社會正義的實現，為新十年構築更加完善的治理體制奠定基礎。

澳門理工學院 婁勝華