「立法法」立法過程 上演新舊思維角力

「立法法」立法過程 上演新舊思維角力 
　在本屆立法會最後一個會期（第四個會期）裡，立法會通過的法律草案（包括新制定及修改）有二十六項，（另外還有外勞法案則在十月特別會議討論及表決），立法的數量是相當之多，是特區立法會十年來歷個會期中完成法案最多的一個會期。而在此中，以制定《維護國家安全法》和《關於訂定內部規範的法律制度》（立法法）的兩份法律最為重要，都是涉及落實基本法，然而前者在議會無政治爭議而立法過程順利；後者則政府與立法會有頗大爭論過程，要經過近兩年時間博弈，且差點流產，其間更曾「上訴」到北京，最後這份涉及特區憲制性質的法律終於今年七月在立法會通過。負責細則審議立法法案的第一常設委員會主席關翠杏形容，這份法律制定殊為不容易。
　毫無疑問，簡稱立法法的《關於訂定內部規範的法律制度》之制定，是特區在如何確切落實基本法的必然，因為在實踐中出現了法律與行政法規之間的矛盾和爭議，那就必須從法制途徑解決。
　關翠杏指出，由於在澳葡管治時是行雙軌立法，澳督和立法會都有立法權，由立法會制定法律與澳督頒佈法令，基本上是同等地位。但回歸後政治制度改變，對法律與行政法規的位階是有了變更，基本法所創設的制度是，立法會為特區唯一立法機關，法律位階高於行政法規，同時也賦予行政長官制定行政法規的職權。這是特區的新實踐，然而過程中，政府一些行政法規譬如公共衛生總規章和打擊非法工作規章，就出現了應否由法律規範及有否違反基本法的重大爭議，且上訴到法院。顯然出現這狀態，不但會影響到政府管治權威，更牽涉法治問題。
　如何解決已出現的矛盾和問題，關翠杏指有兩種方式選擇，一是請全國人大常委會釋法，一是通過立法將法律和行政法規作出清楚劃分。這其實是涉及特區憲制問題，以法律方式解決較為適合，而且社會上亦有訴求。
　直到二００七年八月，政府向立法提出了原名稱為《關於法律和行政法規的規定》法案，不過政府這份最初法案文本在議員中卻有很大爭議，關翠杏亦形容「最初文本粗糙」。但最關鍵的還是政府在法案取態問題。這當中，法案規定應由法律規範的事項只有十項，雖然官員解說這是保留給立法會制定法律的，但議員的立場則強調，法律是甚麼事項都可做，因此取態上應明文訂定屬於立法會專屆立法權限，不可以行政法規作規範，（最後通過法案是將專屬立法會制定法律的事項增加到十九項）。另方面，最初法案（第四條）就容許甚麼事項都可由行政法規做，但議員卻認為，立法取態應是限制行政法規。這樣，在立法取態上議員和政府各有不同立場爭議，關翠杏說，初期時彼此爭論的火藥味甚濃重。
　據悉，在政府與立法會之間就立法法的爭論處於僵持時，政府高層一度想收回法案。但立法會主席曹其真則認為應該完成立法，因為這是關乎特區法治問題，必須在法制上有清晰規範。於是乎，曹主席偕同關翠杏及本職律師的歐安利和許輝年等議員到北京，與人大常委會法工委官員商量。據說，北京方面態度是，希望在行政長官何厚鏵和立法會主席曹其真在任時，完成該法律。另外亦認同行政長官應有規定獨立行政法規的權限，且若此行政法規在實施時出現爭議，立法會可隨即制定相關法律。
　立法法案是五易其工作文本（一般討論的草稿文本就不計其數），關翠杏坦言這是不斷調節，且亦是角力的過程。由於立法法案涉及到立法與行政在法制上分權，帶有憲制性質立法，所以立法會與政府之間出現爭論，亦應是正常的。但她亦指出，政府在初期最大盲點是沒有清晰認知回歸後政治制度已改變，官員仍然用過去一套思維去了解而以為政府制定行政法規可等同立法會制定法律。
　歷時近兩年時間終於完成了立法法，但從整個立法過程卻帶出更多值得思索問題。關翠杏表示，「九九」不只是政權移交，而是許多事要改變，這特別是對基本法要深刻學習與探討，「不是口頭上宣傳，更重要是必須結合實際而切實執行基本法。」所謂舉一反三，由此亦帶出立法會對政府監督問題，關翠杏指出，特區有需要制定符合基本法精神和配合澳門發展要求的新財政預算制度法律。事實上，澳葡時的預算綱要法隨著回歸已失效，現在只是按照原來方法方式繼續運作，但既不合時宜亦缺法律規範，同時基於澳葡時與特區的不同政治體制，回歸十年特區立法會仍未能實行符合基本法所規定的對政府財政實質監督。因此，政府不可迴避要提出新財政預算制度法案，一方面是建立政府有完整的財政管理制度，包括引入現代水平管理模式；另方面是要使立法會更有效地監督政府財政運作，以可真正全面地履行到基本法賦予立法會的職權。
　關翠杏強調，在「一國兩制」及澳人治澳的原則下，行政與立法之間是互相配合及互相制衡，「在回歸後澳門特區是進入自治時代，已是不同於澳葡時管治思維和模式。因此，更有需要完善行政與立法的相互制衡，這才能確保政府不會行政獨大，要強調的是，行政主導不等於行政獨大。」◇ 本報記者 悟塵