擠出水份 務實應對 檢討澳門的人口老化問題與相關政策

擠出水份 務實應對

檢討澳門的人口老化問題與相關政策

隨着近年社會經濟急速變化，澳門的統計數字常出現“水浸”的情況，這不單止在說某些經濟數據表現亮麗，也在指出某些數據充滿“水份”，如到勞工事務局登記就業的人數是，入境旅客的數字也是。另外，失業率和個人收入中位數要分開總體和本地居民兩方面來公佈，都反映出人們在統計數據使用上要作更清晰的辨識，以免出現分析上的偏差。就是澳門現時的老年人口比例，看來也存在“水份”問題，澳門的人口老化情況可能被低估了，低估的結果足以影響相關的政策安排。

一、澳門人口正持續老化

澳門向來習慣將65歲及以上者定為老年人。根據澳門統計曁普查局資料：至2008年底澳門人口估計為549,200人，全體人口中0至14歲人口佔 12.8%，15至64歲佔80%，65歲及以上有7.2%，根據國際通用的指標，澳門已步入老年社會。又根據該局於2008年四月發佈的《澳門居住人口預測2007-2031》顯示：澳門於2006年的65歲及以上的人口是7%，但大家可能還記得澳門在回歸祖國前，已有統計數字表示澳門已步入了老齡社會，而且預見人口老化程度趨增。再從近九年的資料看，老年人口所佔的比例只在“入口”徘徊不上，但表示年靑人口與老年人口間百分比的老化指數 (Aging ratio)則不斷上升（見表1），反映人口老化問題趨向嚴重。何以有此現象？

人口“水份”影響決策

二、外僱數掩飾老化程度

就老年人口的狀況，由於有持續的官方統計和預測數據，理論上不難掌握，在此基礎上，過往就有不少硏究均提到澳門已步入老齡社會，較早的見於1994年（註一）。影響澳門人口增長的除出生率和死亡率外，新移民（2008年為例，有7,917名獲准居留人士、另有2,221名持“單程證”來澳的大陸新移民（註二））及外地僱員更具決定性，尤以後者是導致近年澳門人口大幅增加的主因。事緣澳門回歸後推行賭權開放政策，澳門要大興土木，新賭場一家接一家開業，需要大量勞動力，因此輸入了大批外地僱員，至2008年9月外僱人數增至高峰，有超過十萬人，佔澳門人口約19%。外地僱員明顯屬年輕力壯的一群，因而改變了澳門的人口結構，減低了老化人口的比例。這批中壯年人口驟增，掩飾了人口老化程度，外地僱員絕大多數都會返回家鄕，屆時將導致人口統計數據出現較大波幅。

三、需釋出人口中的“水份”

一地的人口增減一般有其相對穩定性，當出現較大波動，使人口結構改變，也必然影響到政府相關政策的制訂安排。如今問題是我們如何掌握人口老化的趨勢和特徵，以利準確制訂相應的政策。如數據出現大幅偏差，相關政策自有可能出現失誤，因此須調較有關數據，解決當中“水份”問題，方能做好未來計劃和服務，不致產生服務稀缺或過剩的情況，導致長者生活質素受損或公共資源浪費。

退休醫療保障籌謀

四、老化趨勢定服務規劃

澳門進入了老年社會乃不爭的事實，而且人口老化會趨於嚴重。據統計曁普查局按“中程度”假設（註三）顯示：澳門的65歲及以上的人口，將由2006年的 7%，逐漸會上升至2016年的9%、2021年的12%、2026年的16%、2031年的19%，即22年後每5個人當中就有一名長者。過去多個與長者有關的硏究同樣估計或預測了澳門人口越趨老化，而且預計的比較統計曁普查局的嚴重，如筆者早年就預計至2016年澳門的老年人口比率約為12.6%（註四），如今所見統計曁普查局預計2016年的數據為9%，相距3.6個百分點。

無論如何，當我們預早認識到人口老化會加劇，自然地會對此進行規劃，包括未來需要做些甚麼、做多少、要做好這些工作又需要有甚麼資源來支持，以及要訂定政策時間表（如訂立短期、中期和長期目標）。衆所周知，人到老年定然面對收入減縮和健康狀況轉差，故必須在退休生活保障和醫療保障上作準備。檢討現行政策，社會保障中以養老金支出為最大宗，就現有制度要完善之，就必須考慮如何逐漸提高個人的供款責任，適當調升各項津支金額，同時為使社會保障基金穩健運作而要早作撥備。

供養負擔越趨沉重

又如醫療保障，目前65歲及以上人士可獲免費醫療，的確解決了長者的一大顧慮，但基於公共資源分配，長者們也非完全可得到所需的服務。隨着老年人口倍增，政府就要預早檢討一下長者的醫療服務安排，包括增建設施，補充人力，提升管理，增加所需的服務，凡此種種，都涉及調整政策取向和資源投放問題（就社會保障的完善問題，筆者已發表過多篇文章，故本文不作詳述）。

五、老人數量決定服務量

人口老化將對社會及政府財政構成壓力，這從成人與老人的扶養比或老年人口依賴指數(Elderly dependency ratio)可以看到。根據統計曁普查局最近的預測：於 2006年每100名15至64歲的成人需供養9名老人，之後壓力會逐步上升，至2016年需供養11名，2026年需供養23名。從數字上看，成年人供養長者的“負擔”（實質上）將越來越重，靠外勞減輕“負擔”（數字上）不是辦法，那麼可有其他方法呢？例如增加本地的出生率，只能逐漸改變人口結構或使人口老化的比例逐步紓緩。但當下老年人數量不會因此而有變，老年人口問題始終存在，況且居民是否很容易就配合政府的呼籲或鼓勵生育政策，這點大家自可判斷。

十年後晉老化高峰

為減輕上述過多的“水份”影響，筆者就引用2001年的人口普查數字。澳門當時的人口年齡結構呈波浪型，其中中間結構突出。按年齡組別劃分，當時65歲及以上者有32,222人，45至54歲者有64,139人，35至44歲者有90,579人。也就是說，十多年之後（於今天計）將有一大批中壯年人會步入老年，絕對數上比當年（2001年）正値老年的人口多近兩倍。未來老年人口數量的大升，勢牽動老人服務的需求量加大，以上提過的社會保障和醫療保障就是，又例如老人院舍床位問題，假設目前本澳有四萬名長者，對老人院舍床位需求是5%，即需2,000個床位（現有19個院舍所能提供的為1,300多，尙欠 600多個位）；到二十年後，保守地算長者人數若增加一倍，屆時老人院舍床位需求將是4,000個，如何解決？問題總不能留給到時的政府，否則問題會更大。

六、老年特徵定服務內容

要做好老人政策，提供適切的老人服務，對老年人口的結構特徵同樣要掌握，例如在性別上女的比男多、女性比男性預期壽命長；在學歷上將來長者的敎育水平大大提高等。

發揮優勢老有所成

了解老年人口特徵和需要，尙有多方途徑和方法。就以長者的敎育水平來說，如十年後步入老齡者，有中學程度的將由11.52%漸增至38.49%；低學歷的比例則大幅減少（見表二），此消彼長，長者們的敎育水平普遍高了，屆時長者是否只接受依附性較強的社會服務呢？相信一些較講求獨立性、有更多自我實現 (Self actualization)元素在內的服務需求會加大，同時有能力的長者亦可更主動地參與社會事務，為社會繼續貢獻力量。

從理論角度，即除固有的滿足需要（need fulfillment）外，亦要考慮採取發揮優勢（strength building）的服務策略（註五），因應長者的優勢或強項提供服務，因此，負責制訂老人政策和執行老人服務者就要創新思維，針對長者的特徵去設定服務方式和內容，以促進長者的生活質素。

總結而言，澳門人口老化乃擺在眼前的事實，對此有準確的認知，將有助整個社會為將來可預期的老人問題作準備。我們可因應老化趨勢去釐定政策和服務規劃；老年人的數量多寡則是決定服務數量的要素；至於老年人口的特徵就可供我們作制訂服務策略和內容的參考。按照《澳門基本法》第三十八條：“老年人受澳門特別行政區的關懷和保護。”筆者期望將來制訂的“澳門老人保障法”能夠促進老人福利，並利於日後相關政策措施的實踐。

澳門社會保障學會理事長，社會學博士

鄧玉華

註釋：

（一）Antonio Faria Gomes等，《澳門衛生系統診斷與建議最後報吿》，澳門社會事務曁預算政務司辦公室，1997，第12頁；

（二）統計曁普查局，《人口統計》，2008年第4季；

（三）統計曁普查局，《澳門居住人口預測2007-2031》，2008年4月；

（四）鄧玉華，《澳門人口老化與社會保障》；載於鄧玉華出版的《澳門社會福利與社會保障》，2007，第53頁；

（五）關銳主編，《提升長者生活質素面面觀》，博愛醫院社會服務處，2007，第187-196頁。