分層樓宇法律制度梳理 吳在權

分層樓宇法律制度梳理

以大廈管理和非法旅館為視角

澳門近年人口激增，土地漸成稀缺珍貴資源。為了充分利用土地，高層大廈遂拔地而起，過去的獨門獨戶的住宅被多戶密集的大廈替代，猶如火柴盒一般緊密堆積。人多事雜，給小區物業管理帶來新的問題，非法旅館的滋生和蔓延更是添加了大廈管理的難度，儼然已成為實現大廈有效管理的毒瘤。

非法旅館在澳門已經不是新生事物，但它對澳門社會的負面影響絕對不可低估。非法旅館問題長期困擾廣大澳門居民，已經成為久醫未癒的社會痼疾。由非法旅館衍生出的各種問題，已遠遠超越了單純的旅館非法經營問題，所造成的危害以及潛在的隱患，直接影響到澳門社會穩定，以及澳門居民福祉。

法律制度公私並舉

澳門是法治社會，根除非法旅館必須藉法律力量，故釐清非法旅館相關的法律制度、認識其確切的規範效力則是解決該問題的第一步。簡單的說，欲從根本處解決這一社會痼疾，必須實現法律制度公私並舉。所謂舉公，就是增強政府公權力的介入，增強政府機關，如旅遊局、房屋局的監管監督職能；所謂舉私，就是增強大廈分層建築物所有人（小業主）管理自己私有財產的意識，實現對大廈共有部分和公共利益的自我監管。

正在立法會審議的《禁止經營非法旅館》法案的一般性通過表明澳門特區政府積極介入，堅定取締非法旅館的決心。根據行政當局在該法案的建議，旅遊局將承擔更多的監管使命，大力增強政府機構監管。惟，即使該法案未來最終通過也不意味着非法旅館現象已從根源處完全杜絕，它還需要各業主自身積極、長期的參與。

需要業主積極監察

然而，縱觀澳門現行的業主自治法律制度，無論是八月三日第三九／九九／M號法令核准的《民法典》第一千三百一十三條到一千三百七十二條的規定，還是依舊部分有效的（註一）、九月九日第二五／九六／M號法律（分層樓宇法律制度）都存在着重大問題，再加上非法旅館問題的滋長和壯大有着複雜的歷史原因，受利益驅動且時日已久。因此，對此方面法律規範的修正和完善尤其重要。只有這樣方能完整性地配合審議中的《禁止經營非法旅館》法案，做到“公私並重、齊頭並進”之效果，還大廈小業主作為所有權人的合法權益，還澳門社會以正常秩序和安寧。

基於此，可針對澳門現行分層樓宇之法律規範，尤其是涉及房屋局監管職能制度的第二四／二○○五號行政法規（房屋局的組織和運作），以及九月九日第二五／九六／M號法律（分層樓宇法律制度）作適當之梳理，於公法、私法兩方面“盤點”大廈管理的法律制度和法律漏洞，望引起社會各界共鳴。

加大房局監管職能

一、公法（房屋局、旅遊局之行政監管職能）

（一）房屋局

澳門非法旅館所以猖獗，和房屋局監管職能不明、監管不夠關係甚密。第二四／二○○五號行政法規僅在第三條和第十三條規定了房屋局對分層樓宇共有部分的協助管理功能，如促進樓宇的分層建築物所有人、管理機關與管理實體之間的溝通；又如協助分層建築物管理機關的成立及運作，以及協助分層建築物所有人大會的舉行，並提供適當的輔助；還規定，房屋局可協助調解樓宇的分層建築物所有人、管理機關、管理人與管理實體之間的糾紛。然而，政府部門其職能特點不在於協助或促進，反之，監督管理、監察才是主要特徵。成立調解機構，協助解決糾紛固然重要，但監管各分層所有人的行為，於必要時實施懲罰措施才是其最主要的職能。非法旅館乃社會頑疾，其間更有利益誘導，試問簡單而沒有約束力的協調又如何威懾非法經營者？受到政府部門警吿卻無更為嚴厲懲處，非法經營者自是願意“鋌而不走險”。據此，本人認為適當加大房屋局的監管職能，增強懲罰方為正途。其實，監管職能是所有行政機構共有的特徵，房屋局當然不能例外。

旅遊部門責無旁貸

由是可知，第二四／二 ○○五號行政法規中涉及房屋局對分層樓宇之規定不甚合理。對於該問題本人及同事陳明金議員在二○○九年四月一日在立法會口頭質詢和本人在二○○九年十月九日在立法會提出的書面質詢均已提出，並期行政當局對此相應修正。

（二）旅遊局

審議中的《禁止經營非法旅館》（法案）第三條規定，“旅遊局負責本法律的遵守情況，並就行政違法提起訴訟”、“旅遊局工作人員在執行監察職務時，具有公共當局的權利。”以上內容就賦予澳門旅遊局在監管非法旅館方面以新的職權，旅遊局也因此需要承擔更多的責任。法案的一般性通過，表明支持澳門特區政府對取締非法旅館的堅定決心。可以說，旅遊局職權的行使與否、行使效果好壞與否直接關係到本法是否能夠眞正落實執行。對此，法案還於第七條規定，旅遊局可自行和連同其他公共實體，尤其是治安警察局、土地工務運輸局、民政總署、衛生局、消防局及環境保護局巡查，以調查是否有非法旅館。

統籌調度聯合執法

針對非法旅館的現象，授予旅遊局在行政執法中明確的職權範圍，並確保其在執法過程中明確的主導地位——甚至可以要求其他行政部門通力配合，這在澳門的法律規範中尙不多見。“愛之深，責之切”，法案如此規定，也必然給旅遊局更多的執法壓力，尤其在強調問責制的今天，旅遊局更是任重道遠。

（非法旅館法律問題探究之一）

立法會議員 吳在權

註釋：

（一）根據第三九／九九／M號法令第三條第三款規定，新《民法典》開始生效後，九月九日第二五／九六／M號法律即予廢止，但第三十七條至第四十二條除外。