革除山頭主義打破理性鐵籠 續談政府提升政策執行力

革除山頭主義打破理性鐵籠

續談政府提升政策執行力

四、加強溝通信任，促進跨部門合作

由於部門利益的存在，“部門主義”在任何國家和地區或多或少都是存在的。在很多國家和地區，居民接觸的並不是一個鐵板一塊的政府，而是部門化的、分割化的政府。

在澳門，“部門主義”被俗稱為“山頭主義”。需要承認的是，在某種程度上，“部門主義”或“山頭主義”在澳門也是存在的。特區政府內部充斥着各種性質的政府部門，從一般部門到各種自治機構、項目組，林林總總，十分複雜。這些機構的屬性界定有歷史、現實各種原因，而且有着明確的法律依據。某種程度上看，這種屬性界分也有利於政府控制成本和規模。然而，這種過於精細的機構屬性界定，卻極有可能使各個部門之間由於機構屬性的不同而自然而然形成隔膜。加上由於各個部門的人員編制和合同五花八門，滋生不同機構人員之間權利的不對等，就容易造成不同屬性部門之間相互攀比的情況。

增進部門之間互信

跨部門工作小組是特區政府在面對一些需要幾個部門共同完成的任務而提出來的一個對策，協調各個政府部門之間的行動。然而，由於跨部門工作小組沒有實質性的協調權力，對各個部門不構成約束力，跨部門工作小組在推動部門合作的成效是有待商榷的。在跨部門合作的問題上，西方國家在建構“統一政府”和“協同政府”的時候，比較通行的做法是由設立一個有實質性權力的部門來協調，另外就是強調就是要加強溝通，培育信任。就目前澳門公共行政來講，跨部門工作小組的確可以加強和促進部門間的溝通，但長期來講需要着力培育各個部門之間的互相了解和信任，在這個過程中，建立一套各部門人員之間公平合理的治理體系，減少或消除部門主義，就顯得格外關鍵。

五、宣導“適度分權”

應該講，澳門公共行政體系還是一種典型的等級官僚體系，信奉“過程導向”和“控制導向”。衆所周知，“官僚制”是上個世紀席捲全球的行政改革運動的矛頭所向，各國政府紛紛對官僚制那套“高度集權”、“按章辦事”的僵化體系進行批判和改良，引入“分權化”的設想，提倡“結果導向”，釋放執行部門的能量，使得下級能夠迅速回應社會的需求而不需要層層上報。

改革沒觸動官僚制

回歸十年以來，在各種法律法規等充斥的“理性鐵籠”下，特區政府辦事緩慢，效率低下。就此，有評論指出，由於對原來葡國官僚體制的繼承，澳門政府行政效率在兩岸四地之間最為低下。批評者也指出，回歸以來行政改革效果不彰，行政法務工作原地踏步。然而，需要意識到的是，回歸十年以來，特區政府的行政改革並沒有觸動原來的官僚制，就這就決定了在官僚制“鐵籠”框架下的改革很難有根本性的突破。在崇尙“依法施政”的澳門特區，每一步改革都要遵守相關的法律規定。在這種情況下，由於很多好的改革設想都在“鐵籠”之外，行政改革就往往使佈滿雷區，寸步難移。

在全球化的時代下，澳門如果繼續堅守官僚制的傳統治理體系，與澳門的國際城市、世界城市的定位是似乎是不相對稱的。因此，特區政府可以考慮借鑒國際公共行政改革的通行做法，轉換思路，突破原有的法律規定，引入“分權化”的理念，至少把一些事務性的、例行性的事務從上到下分權、放權，釋放基層的能量。與此同時，逐步廢除一些不必要的、過時的行政程序，實現靈活型的政府，提高行政效率和執行效率。

釋放基層部門能量

六、優化政府與社團的夥伴關係

從國際視野看，政府的執行力的提升很大程度上寄望於政府和民間之間形成平等互動的合作關係，民間社團依據自身的優勢資源，幫助政府執行政策，實現政府的施政目標。這種合作關係的形成是基於政府和民間之間由於資源稟賦等的不同所形成的，其本質是一種“各盡所能，各施其職”的相互依賴關係，它要求政府和民間社團各自從自身的優勢出發，確定合理的分工，共同履行好對社會公共事務的管理。

當前澳門特區的社團發達，澳門社會也由於社團數量衆多的原因而被稱為“社團社會”。同時，與澳門社會數量繁多形成鮮明對比的是，澳門的公民社會並不發達，甚至有人認為澳門並不存在公民社會。對此悖論的解釋是，澳門社團與政府的關係過於親密，社團無法履行公民社會監督政府和約束政府的功能。

社團素質急需強化

從政府政策執行的角度看，我們要關注的是政府與社團親密的關係能否有助於提升政府執行力的問題。從澳門當前的實際情況看，一方面，政府和社團的親密關係對提升政策執行能力有支持作用，使政府的政策有民間的紮實支持。另一方面，目前澳門社團在“優勢互補、各施其職”方面仍然存在較大的完善空間。很多社團在專業能力等方面無法給政府更多的支援，無法和政府形成強有力的互補關係。由此，未來特區政府在優化政府與社團的夥伴關係方面，除了要鞏固政府與社團的親密關係外，更要凸現社團在政策執行中的地位和作用，形成從政府到社團順暢的執行網路，重視培育社團的公共服務供給能力，使社團成為政府施政更好的幫手和助手。（下·完）

鄞益奮

（澳門理工學院社會經濟與公共政策硏 究所硏究員）