政府治理方式急需轉變 婁勝華 （澳門理工學院）

政府治理方式急需轉變

精細化管理是以科學管理為基礎，通過管理體制、管理流程與管理技術等的精細化設計與操作，從而達到服務優質與效率提升的管理效果。對於政府來說，實現精細化管理具體可從下列幾個方面着手推動。

第一，管理體制的整體化、協同化。

政府組織的官僚制（科層制）設計，本身是工業社會專業化分工的產物。其中，層級化控制與垂直型管理乃其特色。垂直型層級化控制固然有利於組織內部的統一指揮，同時卻帶來了部門之間的分割與獨立，嚴重情境下會出現所謂“碎片化政府 (fragmental government)”，即不同政府部門在實現目標方面缺乏共識，相互之間競爭權力而推卸責任。“碎片化政府”是無法應付跨部門事務管理的。

不過，社會事務並不總是可以由單一政府部門來處理，往往涉及多個政府範疇，需要協同管理。實際上，傳統的科層制政府面對跨部門事務管理總是力不從心。正因此，在廿一世紀公共服務改革過程中，強調制度化、經常化與有效的“跨界”合作以增進公共價値的整體性政府 (holistic government)與網絡化治理(government by network)成為當代公共管理的嶄新理念（註一）。特區政府在管治過程中，每遇跨部門事務處理亦會不時出現問題。不要說社會熱議的非法旅館、黑工查處等相對複雜的跨部門事務，即使是近期出現的“中央儲蓄金名單”同樣反映出政府部門之間缺乏有效的制度性協調與溝通合作。可以說，建立協調運轉與整體統一的政府管理體制是實現政府管理精細化的前提條件。

小衆利益易被忽略

第二，政策設計的精細化。

公共政策是政府治理社會問題最重要的管理工具。對於各種各樣的社會訴求與社會問題，政府正是通過制訂系統化公共政策來回應與解決。因此，科學的公共政策是調節社會利益關係、實現社會公平正義的基本手段。然而，政府政策制訂往往存在綜位取向的偏好，即在政策制訂過程中，不同利益群體通過相互間的博弈，達成妥協而形成的政策常常反映了尋求各方“最大公約數”的結果取向。通常，這樣的政策制訂過程本身並無不妥，問題是在此過程中，特殊利益群體或“小衆”利益群體容易存在被忽視甚至被犧牲的可能性。

在現實中，不難看到，由政府向社會供給的公共產品總是以統一化、標準化與規格化的面目出現。可見，綜位取向的公共政策與標準化的公共產品往往難以回應特殊群體的特殊訴求，更不用個性化需求。隨着社會發展，社會需求將越來越趨向多元化與個性化，因此，全面地回應不同社會群體的多元訴求，就需要制訂更加精細化而非過於概括與籠統性的政策，增強政策的針對性，注意政策的組合性與配套性，切忌“頭痛醫頭，腳痛醫腳”式的政策。

頭痛醫頭腳痛醫腳

客觀地說，回歸十年來，特區政府的政策制訂在不斷改進，尤其是廣泛地推行了政策諮詢。但是，政策設計方面仍然存在着系統性、配套性或針對性不足等問題。比如說，連續三年發放的劃一性“現金分享計劃”，是否就是最大限度地體現了公平性？再比如，政府房屋政策可以為低收入階層提供居住保障，可是，誰來安排那些收入中等卻又無力通過市場置業的“夾心”階層的住房？除此之外，還存在諸多急待塡補的政策空白？比如，社會熱議的專業資格認證等，同樣應成為政策精細化的重要內容。

第三，管理流程的合理化、無縫隙化。

在新公共管理實踐中，流程再造 (process reengineering)被視作能夠有效地促進政府效率提升的重要技術而得到推介。程序本身是一種控制手段，目的在於使行為不偏離目標。管理流程的合理化是實現精細化管理的基本內容。因為管理流程不合理而形成的重覆行政、僵化行政或引致的行政混亂與漏弊，在現實政府管理活動中並不鮮見。馬路開挖一定會引起行人不便，可是，反覆開挖馬路（開挖——塡埋——再開挖——再塡埋）的現象似乎極為常見，而且每次開挖總是“必要的”，甚至是“迫不得已的”，有關部門照例會“誠懇”地為引起的不便“致歉”，誓言努力將影響“減到最低”。

除了合法也要公道

市民也不理解，為何在常規性行政審批中，有些個案處理得快，有些個案處理得慢，甚至不時出現非緊急性審批事務的“先斬後奏”或事後追認呢？例如，近期引發社會熱議的“海擎天加建”事件，為何在發展商加建工程完成數月後，才見到《特區公報》刋出政府相關部門的批准文件？類似現象並非孤例，在人事任命、土地批租等方面屢有出現。可見，儘管回歸以來特區政府不斷簡化行政手續，設立區域性市民服務中心，但是，對照精細化管理所要求的管理流程合理化和無縫隙化，行政流程在減少環節、控制時間與成本、提高效率等方面，仍然存在較大的改善空間。

第四，管理技術的現代化、數字化。

管理技術所包涵的內容廣泛，這裏主要是指政府管理的技術手段，尤其是借助與利用現代電子技術推進精細化管理的方式。當今世界，資訊技術深刻地改變人類的生存方式與思考方式，電子化或數字化生存已經成為普遍的社會現象。與此同時，資訊技術也極大地拓展了政府社會管理的手段，為精細化管理提供了嶄新的技術條件。

運用科技精細管理

公共服務方面，資訊技術的運用旣能夠提高市民獲得政府服務的便捷度，又可以提高政府公共服務供給的效率，使不同服務對象的需求得到盡可能的滿足。社會管理方面，採用資訊技術可以使管理資訊進行快速多向傳輸，有利於決策部門及時準確地就各類社會問題作出反應，也有利改善政府部門之間的溝通與協調。在公民參與方面，資訊技術可以促進公民的政治參與，拓寬及暢通公民與政府之間的聯繫渠道，使公民與政府能夠利用同一個平台進行平等的對話與交流，使傳統的單向式管理變成參與式共同治理。

應當肯定，回歸以來，特區政府注意利用現代資訊科技提高政府管理效率，不斷擴大電子政務應用範圍。目前，政府各部門可以提供百餘項網上服務，包括網上選民登記、稅務申報、公共體育場所租賃等。適應未來城市發展以及城市管理的精細化要求，需要制訂“數字城市”規劃方案，發展城市無線網絡服務系統，在交通控制、環境監測、土地管理，甚至監測城市僭建物等細節化管理方面，廣泛運用資訊技術，提升城市精細化管理水平顯得日益可能與迫切。

職責平衡權責一致

五、管理責任的清晰化。

精細化管理固然離不開整體化管理體制、科學化管理決策、合理化管理流程與數字化管理技術，然而，如果缺乏管理保障機制，精細化管理的目標照樣可能落空。只有建立明確的責任制度，才能保障精細化管理的落實。

責任制度應包括責任分解、責任承擔、責任落實、責任追究等環節，每個環節都必須清晰而非模糊，並形成責任鏈條，藉以保障管理目標的實現。其中，首要明確責任主體，即管理任務及責任的承擔者，尤其是責任部門擔當領導工作的責任人。至於責任分解與落實，涉及與管理任務相對應的責任範圍與類型，權責一致、職責平衡是責任分擔的基本原則。處於責任制度環節末端位置的責任追究，盡管落實起來較為困難，卻惟有落實，方能顯示其重要價値。

政治問責仍未清晰

自特區政府成立以來，社會上要求訂定行政責任制度（尤其是官員問責制）之呼聲不絕於耳，至○九年八月，修訂後的公職法律制度對於領導與主管人員的行政責任問題有一定的規範。但是，受現行的行政授權制度限制，以職位為基礎的權責相統一的責任制度尙未得到完全確立，授權者與被授權者的責任關係並不清晰。雖然不久前特首及相關部門官員因為“中央儲蓄金”名單出錯而首度公開道歉，然而，客觀地講，道歉行為本身可能更多地與領導者個人風格相關，精細化管理需要的是責任制度，卻非個人自覺。

此外，在精細化管理過程中，除了上述制度、流程、技術等有形因素外，管理理念屬於無形的但又是不可或缺的要素。與精細化管理要求相一致的管理理念，只能是以服務為本位。

總而言之，在特區發展進入新的歷史階段後，面對逐漸累積的結構性社會問題已經上升為影響社會發展的主導性因素，特區政府需要及時地轉變治理方式，從理念、制度、決策、流程、技術等多方面落實與推行精細化管理，掌握社會治理的主動權，不斷提升管治水平，應對複雜化社會的來臨，實現“協調發展、和諧共進”的施政目標。

婁勝華 （澳門理工學院）

註釋：

（一）斯蒂芬·戈德史密斯(Stephen Goldsmith)、威廉·D.埃格斯(William D. Eggers)着：《網絡化治理：公共部門的新形態》，孫迎春譯，北京大學出版社，二○○八年，第二至第三頁。