澳門博彩監管三大挑戰

澳門博彩監管三大挑戰

經歷金融海嘯調整後，澳門博彩業重新恢復生氣。博彩從業人員薪酬上調、博彩收入屢創新高，加上大型賭場酒店將相繼復工，種種跡象顯示，澳門博彩業已度過最危險時刻，正迎來新一輪投資高峰和發展機遇。但根據過去的經驗，博彩業高速發展往往伴隨社會各種矛盾的加劇，也意味着對政府監管能力提出更高要求。有鑒於此，本文希望討論博彩業監管面臨的三大挑戰，望政府可及早制訂措施，盡量避免重蹈覆轍。

由市場供需決定規模

一、市場規模調整

由於博彩業的特殊性，如缺乏有效監管，產業的負面影響將無限擴大。因此，世界各地政府多採取限制市場進入的方法，通過減少博企數目達到調控市場規模的目的。不過，實際目的只在滿足地方財政收入的同時，將其負面影響降低到可接受的程度。

對於如何衡量博彩業市場規模，無論政策或學術研究上都缺乏理論支持。政府曾表示，未來三年內澳門賭檯數目將控制在 5,500張之內。但我個人認為，市場規模應該由市場供需關係來決定。

○二年澳門只有339張賭檯，至○七年激增至4,375張賭檯，○八年受金融海嘯影響降到4,017張賭檯。根據二○一○年第一季的數據，又增到4,811張賭檯。可見，在經濟衰退時期，賭場會適應市場變化調整，無需政府審批就自動減少賭檯數目。但經濟一旦復甦，又會開始新一輪的擴張。

但這並不意味政府應放任賭場擴張。問題的關鍵是，監管重點不在於賭檯有多少張，賭場有幾家，而是市場結構是否合理，博彩企業能否公平競爭，避免無序的盲目擴張，維持博彩業適度的穩定增長，減少澳門和周邊地區的社會成本。

賭檯受限競爭續加劇

由於目前本澳賭檯總數上限定為5,500張，如何瓜分剩餘的700張賭檯，將成為市場競爭焦點。對有意打入本澳博彩市場的公司來說，即使無法獲得賭牌，還在想盡辦法通過與賭牌公司合作，利用管理公司的身份進入本澳博彩市場。如按照舊模式發展下去，即使賭檯數目得到控制，但市場競爭加劇，既不利本澳博彩業的穩定發展，也會嚴重威脅澳門社會整體利益。所以，政府部門應檢討對博彩市場規模的調整思路。

二、公司治理結構

六家持有賭牌的博彩公司已全是上市公司，股權變動將影響公司董事會決策，從而影響在澳門的投資和發展策略。因此，如何監管博彩公司的股權變動，是政府亟待解決的難題。建議政府首先考慮從公司治理結構入手，如附設各種委員會參與決策機制，並設置獨立董事制度。博彩企業可提名本澳知名人士或學者擔當獨立董事，經過博彩監管當局委任，經法律明確賦予其職能、責任和利益後，協助政府監督博彩企業的決策和管理。這些制度有利各種專業知識搭配，拓寬資訊管道，從而令博彩企業董事會決策更加透明和公開。一旦博彩公司出現重大投資決策或管理層變動，政府可及時了解情況並制訂相應措施。

法規與現狀嚴重脫節

同時，擴大監管對象到博彩業的利益相關者 (interest stakeholder)。第16/2001號法律制定娛樂場幸運博彩經營法律制度，第26/2002號行政法規對控股股東、管理公司及與參與競投公司或承批公司有密切聯繫的實體做出嚴格規定，第6/2002號行政法規也規定從事博彩仲介業務的資格和規則，這些措施法律和行政法規，是本澳博彩監管基本框架。但現有的法律和行政法規與本澳博彩業的發展現狀嚴重脫節，迫切需要在監管條例上調整和更新。所以，除賭牌持有公司，政府可考慮擴大監管範圍，將賭場管理公司、仲介人、博彩設備供應商及與博彩公司有密切聯繫的實體等。政府需要關注博彩業及其相關的利益相關者，不能因為依賴博彩稅收而給予政策優惠，損害澳門社會及居民整體利益。

三、完善監管制度

特區政府早前宣佈調整博彩委員會職能與委員人數，增加制訂博彩監管規範等新功能。參照內華達州博彩監管制度，該州設有州博彩委員會（Nevada Gaming Commission）和博監局（Gaming Control Board）兩監管機構，屬於兩層式監管架構。

博彩委員會由州長委任，負責重大決策和經營執照審批，委員會通常由5人組成，並不受薪；博監局為行政機構，負責執照申請者的調查，賭場日常運營監管，對博彩委員會負責，領導團隊由3人組成。

博彩委員會和博監局的共同職權如下：(a)檢查相關人員是否符合經營條件；(b)檢查各項設備是否符合經營條件；(c)查閱經營者有關經營條件的記錄和檔案，注意其所得收入及其他政策上強制措施的執行；(d)查閱經營者財務，管理有關的分支機構及其經營條件的記錄和檔案；(e)對相關證人發出傳票並強制其出席，但應付予適當費用；(f)原則：拒絕公開行政或司法程式中的任何事項。

博委會擁緊急命令權

屬於博監局的職權：(a)調查權：調查執照請求人所出具之證明文件，監督執照持有人的運營；(b)初步審查權：可建議對其認為不適當的申請人士否決申請，或建議對經濟調查認為有違規的執照持有人予以處罰。(c)訴訟權：對一切罰金、賦稅或相關檔的搜集，須於請求日起五年內以訴訟方式請求。

屬於博彩委員會的職權：(a)最終決定權：擁有審批執照的最後決定權，並對已審批執照決定有加以限制或吊銷，及有關違反規定的處罰權。(b)相關資料保留請求權：須要求執照持有人年收入在100萬美元以上者，報告或留存其一切有關先進的處理記錄。(c)概括權利：可發動任何其他必要執行唯以實踐立法者的立法目的。(d)緊急命令權：委員會可作緊急命令。

另外，內華達州還設置“博彩政策委員會”為諮詢機構，對內華達州博彩監管機構提供相關政策規範建議。博彩委員會成員通常由政府主管人員、業界從業人員和社會知名人士組成，扮演的角色為防火牆的最後一道防線。除非有重大政策變動，一般不輕易召開會議，決策也不具備實際行政效力，所以州長很少召開會議。

博監局應擔執行重任

雖然博彩委員會被賦予厚望，但我認為委員會只是扮演制訂政策的角色，博彩監察協調局更應擔當執行重任。雖然博監局在法律上是最主要的監管機構，但受到種種客觀因素限制，博監局並沒有全面體現法律所賦予的權力。考慮到要加強監管的趨勢，博監局有提升調查能力。但從政府架構和組成人員來看，尚不具備成熟條件，不妨借鑒大西洋城的監管制度，在檢察院下設置博彩調查局，進一步加強監管博彩公司。

美國經歷金融海嘯後，政府已立法加強監管金融業，防範風險於未然。本澳博彩市場開放程度日增，加上周邊地區紛紛開賭，競爭激烈程度不斷加劇，賭場經營所面臨的經營風險也在增加。如何完善博彩監管制度，保持博彩企業和澳門經濟的穩定發展，相信依然是政府未來施政的重大課題。

呂開顏