公私伙伴合作 科學引導節水

公私伙伴合作 科學引導節水

鹹潮問題困擾本澳多時，儘管特區政府近年為解決此問題想方設法，但水資源不足對居民造成的影響仍然未能完全根除。水資源稀缺是世界性的，聯合國指出，在剛過去的二十世紀，全球用水量的增長是人口增長率的兩倍，估計到二○二五年，人均淡水量將減少三分之一，屆時全球將有近三分之二人口面臨缺水的威脅（註一）。

全球不少國家及地區，如以色列、英國、台灣地區及中國內地多個城市，已開展了一系列的措施加強水資源管理：由保障供水安全到優化用水效率，目的在於保證用水的同時減低影響生態環境。

增加水源擴大庫容

由於本澳原水供應超過九成來自內地，保障供水往往需要得到內地相關部門的配合及協助，因而相對地缺乏主導性，這就更顯本澳自身節水規劃的重要。澳門特區推動構建節水型社會工作小組早前提出《節水規劃大綱諮詢文本》，內容除了提出增加水源、擴大本澳水庫庫容，還建議從各種途徑宣傳節約用水，加強利用再生水和新生水，以及促進節水器具的普及等，試圖推動本澳轉型為節水型社會，可謂任重道遠。筆者相當欣賞政府推行節水規劃的決心。

雖然節水大綱的諮詢期已經結束，但當中有關節水的短中長期規劃牽涉社會、經濟、民生各領域，水資源管理的完善仍有待我們的參與及討論，相信這亦將會是澳門未來可持續發展的其中一個重要突破點。本文將討論政府在水資源管理中應扮演的角色，並就本澳的節水規劃提出一些建議。

一、水資源與澳門的供水安全和質量

淡水資源的分佈及使用在世界上往往出現不均、不等的現象。在中國，由於人口衆多和水資源地區性分配不均，出現人均可用水量偏低。聯合國於二○○三年已將我國列為全球十三個缺水地區之一，早前我國西南地區的旱災亦已響起了警號。澳門向來是一個自然資源相當稀缺的小城，在水資源方面，本澳更是幾乎完全依賴祖國。據官方資料顯示，澳門有超過九成的原水來自珠海，這無疑對水資源管理造成掣肘。近年每逢冬春期間，本澳均需在中央政府以及上游省區的配合下實施水量調度方能順利度過鹹潮。即使僅從居民的利益出發，本澳配合國家，甚至全球做好自身的節水規劃有其必要性。

建立緊急應變機制

儘管全球的淡水總量並未因人類的廣泛使用而大幅減少，但全球人口增長、生活素質提升以及各類型的污染，卻引起人們關注水資源短缺（註二）。例如，近年向香港供水的東江下游不斷受污染，主要受上游流域的農業和工業排放的污水影響。早前香港水務署就曾使用接近雙倍的氯氣消毒，代價卻是水中所含的致癌物增加，情況令人擔憂。如上所述，本澳在淡水供應上同樣依賴內地，本澳政府有必要在推行節水規劃時，與內地相關部門建立供水方面的緊急應變機制，以便在供澳原水出現問題時能迅速執行應急合作，保障供水質量。

二、政府在水資源市場中的角色

水資源本屬自然資源，但建設供水網絡及相應的設施牽涉大規模的投資，故食水供應一般會以自然壟斷(Natural Monopoly)或公共供給 (Public Provision)的模式營運。前者主要是出於規模經濟(Scale of Economy)及利潤限制的考慮，後者則較重視社會公義及政府在當中的主導性。聯合國指出，相較於水資源短缺(Water Shortages)，現時人類面臨的全球性水資源緊張 (Water Insufficiency)更直接的成因是供水效率偏低(Inefficient Supply)造成浪費，當中可能涉及水價過低、投資回報率偏低及基建設施投入不足等問題（註三）。無論單純以私營或公營的方式提供供水服務都惹來不少的批評。一方面，私營企業為以低價贏取合同，經常刻意低估供水成本，犧牲的卻是供水設施的維護，造成水污染及浪費；公營方面，政府經常基於人道需要過分補貼水費，社會用水成本長期被低估，造成水資源的不恰當使用，如香港水務署豁免住戶首十二立方米徵費就是很好的例子。

水資源費保持主導

有學者指出，水資源管理未來應朝公私合營的方向發展。一般來說，私營企業能提供較有效率的管理及技術方案，政府的角色應從設施的提供者轉變成服務的管理者及監察者，如英國就設有水資源辦公室(Ofwat)，經濟規管淡水供應(Economic Regulator)，除具有適時調整水價的職能外，還時刻監察水公司的供水效率，作為續期營運合同的評審標準之一（註四）。在此方面，政府早前和澳門自來水公司簽訂的新專營合約可謂是個不錯的嘗試。新合同生效後，特區政府將直接向內地購買原水，並以“水資源費”的形式售予自來水公司。自來水公司主要負責供水服務及管網維護等，好處是能夠在保留私營公司營運效率的同時加強政府在水資源管理的主導性。

節水小組跨部門的編制結構雖然有助多方意見進入議程，但牽涉部門太廣往往影響規劃及執行效率。考慮到現時本澳缺乏專責管理供水事務的行政部門，政府或可參考內地和英國的例子，成立獨立的有權責當局，並更具體安排監察及規管，以充分履行政府作為管理者及監察者應發揮的功能，甚至跟進各方面的政策配套，如內地水庫及水利樞紐的工程進度、長遠的開源規劃等，透過主動有效的規劃保障澳門未來的供水安全。

（一）

鄭漢樺 （澳門大學公共行政學系碩士生）

註釋：

（一）聯合國電台資料，網址：http://www.un.org/chinese/av/radio/transcript/water030314.htm，瀏覽於2010年 4月8日；

（二）The World Bank. (1993).Water Resources Management.Washington,D.C.

（三）UN-Water. (2006).Water,a shared responsibility.WWDR 2.p.46

（四）Bakker,K.J. (2001)Paying for Water:Water Pricing and Equity in England and Wales.Transactions of the Institute of British Geographers.26(2):143-164。