央積金財政規管芻議

央積金財政規管芻議

本文就“澳門社會保障和養老保障體系改革方案”中因基金融資結構較改革前作出的重大調整，提出了加強非強制性中央公積金財政規管的建議。並透過介紹新加坡、香港、中國內地、加拿大、瑞士及澳大利亞的社會保障制度，建議政府在非強制性公積金計劃施行一段時間，兩層式的社會保障體系取得成效後，考慮實行強制性公積金計劃，與基本的社會保障基金及個人的儲蓄、保險、投資計劃結合，逐步達到三層式的社會保障體系，使居民享受較佳的退休生活。

一、簡介澳門社會保障和養老保障體系改革方案

澳門現行的社會保障制度始於一九八九年。當時澳葡政府頒佈建立社會保障制度的法令，明確規定社會保障制度的適用範圍、福利項目及其發放標準、供款形式和責任等內容，並於一九九○年成立了社會保障基金，展開具體運營，從此形成了一套主要以保障本地勞工年老、失業、疾病時提供經濟補助的社會保障制度。社會保障基金的財政收入主要應由勞資雙方供款收入，以及百分之一政府經常性收入總預算撥款等部分組成。但實際並非如此，社會保障基金的財政收入主要來於政府預算撥款（或其他形式撥款），譬如二 ○○七年特區政府撥款就佔收入的八成以上。社會保障基金極度倚賴政府財政，不具備可持續及穩健運營的條件。

極度依賴政府財政

特區政府長期財政負擔過重、老年人口數目急升的壓力、社會保障覆蓋程度不足、供款過少偏離社會保險原則，社會保障基金未能充分發揮“風險分擔”的功能。欠合理的財政結構，不利於整個社會保障體系的可持續發展。

有見及此，特區政府在二○○八年十一月推出“澳門社會保障和養老保障體系改革方案”，調整現有社會保障基金，同時引入非強制性公積金，形成了兩層式社會保障和養老保障制度的分工。第一層面的社會保障基金，提供退休生活的基本保障和就業期間的工作風險保障。第二層面的非強制性中央公積金，在退休保障的基礎上，為居民退休後較充裕生活提供幫助，為享受較好的退休生活創造條件。特區政府並於二○○九年十月完成討論雙層式社會保障制度的相關法律法規，包括作為第一層保障的修訂《社會保障制度》法律草案，和作為第二層保障的第一部分《開立及管理中央儲蓄制度個人帳戶的一般規則》行政法規草案。

結構合理規劃遠見

調整社會保障基金，主要擴充了養老金覆蓋面、設定申請參加供款人士居澳期限、對供款年期和供款額的調整、對領取養老金年齡規定的調整，並設過渡措施保障現有參加者權益。非強制中央公積金的設立，主要從覆蓋對象、資金來源、資金管理、財政資助分配、私人退休金的推動等方面綜合考量。兩層式社會保障和養老保障制度改革方案，更好地保障了居民的退休生活，也為社會保障體系的可持續發展創造了條件，決策及時、結構合理、規劃遠見、意義深遠。

近日，特區政府推出了中央儲蓄制度，合乎資格的澳門永久居民將獲財政盈餘撥款。目前，政府撥款一萬澳門元給每位合資格的澳門永久居民作為開戶啟動資金。這是向非強制性中央公積金邁出的第一步。

引導僱主僱員參加

二、加強社會保障基金與中央公積金的財政規管

“澳門社會保障和養老保障體系改革方案”相對於改革前的社會保障制度最大不同之處是：融資結構的改變。融資重心由特區政府轉向僱主和僱員，期望形成合理的、可持續運營的財政結構。同時積極引導僱主、僱員參加非強制性中央公積金，定期供款、累積財富，為未來較寬裕的退休生活作儲備。非強制性中央公積金資金主要來源於僱主、僱員供款，特區政府可選擇性注入資金，操作手段靈活。這才眞正發揮“風險分擔”的社會保障功能，而不是把所有“雞蛋”都放在特區政府這一隻“籃子”中。

（一）社會保障基金財政結構調整過程中的管理問題

現行的社會保障制度，融資渠道單一，資金來源主要靠特區政府的財政撥款，近五年達八成以上（見附表），資金容易管理和控制。收入與支出的配比，並非主要倚靠供款及其長期投資收益，因此財政期間跨度小，通貨膨脹（或通貨緊縮）的問題不明顯。在基金規模較小、特區政府財政收益充裕時，特區政府有能力通過提高或調低）撥款，從而相應調升（或調低）養老金等部分的發放額，來應對物價水平波動和社會其他變化情況。

自給自足分擔風險

然而，當社會保障基金覆蓋面擴大、養老金發放規模變大時，特區政府顯然不能再像現時類似於福利項目來運作社會保障基金，也沒有這樣的財政能力。作為風險分擔功能的社會保障基金，在此形勢下，提高參加者的供款比例成為必然之舉。這提出了一個新的問題，當資金結構主要由固定、單一的特區政府撥款轉向相對波動、多元的供款時，資金的規管成為以前未曾面對的新問題。如何有效規管財政，不但是財政問題，更是社會問題。這也是解決可能形成的結構性財政問題的關鍵。唯有如此，才能保證整個社會保障基金在財政上相對自給自足，發揮風險分擔的功能，達到可持續發展的目標。

在澳門社會保障和養老保障體系改革方案中，特區政府動議社會保障基金參加者的供款按年檢討，逐步調升供款額，目標是特區政府、資、勞三方負擔的資金比例分別達到百分之四十、百分之四十、百分之二十。這一過程如何成功完成，筆者提出以下意見，以供讀者參考：

讓供款人清晰安排

△強化宣傳，透過各類渠道闡釋調高供款額的積極意義——使社會保障基金眞正達到風險分擔的功能，為基金的可持續發展和居民的長遠保障奠定財政基礎，努力爭取居民的理解和支持。

△加強社會保障廳供款事務處的現有功能，在逐步調升供款額度時，能夠為居民提供更為便捷的事務性程式服務，並細則統計相關供款資料，作為進一步的分析和決策的依據。

△成立專責部門檢討供款額度，逐步匹配財政結構的調整目標。同時開通各界諮詢管道，獲得更多意見。

△成立常設性專家團隊，利用專業能力解決財政結構在主要由固定、單一的政府撥款轉向相對波動、多元供款的轉變過程中遇到的各類實際問題。

中高回報投資為輔

△加強供款資金的管理，在充分謹愼的基礎上，與市場匹配，進行一定比例的低風險投資。

基金的保値應以低風險投資為主，中、高回報投資為輔。低風險投資，如銀行存款或政治穩定、經濟發達國家的國債，要求做到最低風險。中、高回報投資，譬如優質基金，短期貨幣工具如國庫券、商業票據、銀行定期存單、政府短期債券、企業債券等短期有價證券，要求風險低、流動性高、資本安全。應設立專責部門管理投資，並制訂相關投資標準，同時定期公吿相關投資事宜，納入監管體系中，接受監管。

（一）

周江明 （澳門科技大學）

2002-2007年社會保障基金財政收入各部分比重（百分比）

數據來源：澳門特別行政區政府“澳門社會保障和養老保障體系改革方案”第9頁表 “2002-2007年社會保障基金財政收入演變”。