“以價制量”誘導節水

“以價制量”誘導節水

特區政府“推動構建節水型社會工作小組”日前發表《自來水價格機制諮詢方案》，介紹兩個新的水價機制方案，並向社會各界徵集意見。無論在政治上或經濟上，水資源的可獲取性(Availability)與水價的可負擔性(Affordability) 在水資源管理中都備受關注（註一），相信政府是希望透過是次的水價調整在兩者間取得平衡，並藉諮詢向市民徵集意見以達社會共識。水價機制的調整是事在必行，並將成為本澳在水資源管理方面一個重要的里程碑，但當中仍有不少考慮因素値得討論。筆者在下文將針對兩個水價方案作分析比較。

從政府在諮詢文本中提出的兩個方案中，我們可以對政府在未來水價機制中存在的某些制訂原則略知一二，如兩個方案均建議將本澳的用水分為“家居”及“非家居” 兩類，在“家居用水”方面以累進階梯的方式按用水量收費，“非家居用水”則按不同的行業用水實施定價收費，同時，兩個方案均在收費上作出了調升。

家居階梯工商分類

一、階梯水價體現“公平”、“效率”

其實，在優化水資源的分配中，調升水價是世界的趨勢，主要是由於水資源所蘊含的跨越社會、經濟及環境方面的價値（Value）在過往都沒有得到重視。這裏所指水資源的社會價値，是食水在居民日常生活以及保障公共衛生裏應具有的價値；經濟價値是指水資源在工商業生產以至地區整體經濟發展上所表現出的價値；環境價値是指資源作為自然生態體系的重要組成部分保證人類可持續發展的價値（註二）。然而，這些價値往往未能在食水價格（Price）上得到充分的反映，結果表現在水的眞實價値被低估以及水價的扭曲，造成水資源的低效利用及浪費。

在水價調整的考慮中，難免涉及“公平”與“效率”的問題。全球不少國家或地區，如以色列、新加坡及我國不少城市都正在實施階梯式水價，主要原因是考慮到住宅用水一般隨着用水量的上升而作不同的用途，階梯式水費的目的就是要針對不同的用水用途實行差異徵費，同時在 “公平”與“效率”間取得平衡，體現“多用多付、少用少付”的用水原則。而且，由於支付高水費的家庭一般都是高收入家庭，階梯式水價機制同時表現出累進性 (Progressive)。可以認為，諮詢方案中的階梯式水費機制結合了社會平等(Social Equity)所強調的支付能力 (Ability to Pay)與經濟平等(Economic Equity)所提倡的用者自付(User Pay)理念。故此，筆者認同以累進梯階向 “家居用水”徵費是合適的做法。

三層設計尙屬合理

在梯階的設計上，準確、合理地界定不同層級的用水量及相應的水價是當中的關鍵，政府必須結合理論原則與實際的用水數據，制訂科學的階梯式水價機制。在這方面，有學者提出兩層式階梯的方案，優點在於透明度高及易於執行（註三）。階梯的底層主要針對保證居民在基本生活及生理衛生用途上的用水，故在此範圍內的用水應收取基準水價，以確保大部分的家庭都具有支付的能力，體現“橫向公平”原則；另一方面，考慮到超出基本用量的用水一般是用於娛樂或其他特殊用途（如家用泳池或大型魚缸等），此時的用水已脫離了必需品的行列，應以經濟手段，調高收費以制約用水。現時諮詢的兩個水價機制方案中所採取的是三層式階梯，有異於上述的兩層式設計，但考慮到第三梯次的增設可以向居民帶出 “用更多者付更多”的訊息，同時亦無損階梯收費的透明度及可操作性，故三層式的階梯設計仍屬合理之列。

二、水價調整重在正視水資源價値

然而，對於方案中有關基準水價及階梯間距的建議，筆者卻未敢苟同。方案一建議在“家居用水”的基準水價上沿用現時的收費，即每立方米自來水收取4.39元（澳門元，下同）；方案二則建議以每立方米4.30元的“優惠水價”對住戶首20立方米的用水徵費，目的是為了向居民傳達“少用者付更少”的訊息。

原水補貼値得商椎

但事實上，本澳現行的水價並未能有效地把用水的社會成本如實反映—— 4.39元裏只包含了自來水公司向珠海市支付的原水價格、供水設施的維護、營運開支及企業盈利的計價（註四），並沒有將排污費或污水處理費的成本計算在內。除此以外，4.39元中還包含了特區政府對居民實施的原水價格補貼，此做法其實等同降低了居民的用水成本。淡水作為必需品，在收入效應（Income Effect，指商品價格下調變相居民收入增加，對必需品的消費上升）與替代效應（Substitution Effect，指商品價格下調變相其替代品價格上漲，在收入不變的情況下將更多地消費於價格下調的商品）的共同作用下，居民、企業無疑將更多地使用淡水，這就與特區政府構建澳門成為節水型社會的目標相違背。

而且，在現時實施的單一水價下，政府的補貼款項更多地流向用水量大的富人及大型企業，表現出一定程度的 “累退性”。儘管政府在新水價方案中提出階梯式收費，與現在相比的確能提高用水量大的富戶的用水成本，但由於政府現時在每立方米用水中提供的原水補貼超過一元，階梯費率的增幅仍然未能抵銷原水補貼所帶來的水費減免。也就是說，即使住戶的用水量超出基本用量達至第二或第三梯次，其每立方米的用水依然享受着政府的補貼，仍然存在“用水越多、受惠越多”的問題，這顯然削弱了上述討論的階梯水價機制的公平性。

適度水價抑制浪費

另外，政府於方案二中建議採用水費優惠的方式鼓勵居民節水，筆者在理解的同時亦表示贊同，但按現時方案建議的徵費方式，全澳住戶不論用水量的多少均可享受到這一水費上的優惠，這顯然與政府在方案二中所希望提倡的“少用者付更少”的理念並不一致。可見，這樣的收費方式不合理。

要解決上述問題，政府理應藉着是次的水價機制調整，摒棄過往在原水上所作的補貼，運用經濟評估(Economic Evaluation)的手段重新確定基準水價（註五）。以此為基礎，政府可適當設定階梯間的累進費率，體現“用者自付”的原則；除此以外，政府需具針對性地向用水量低（總用水量維持在第一梯次內）的住戶提供水費優惠，帶出“少用者付更少”的節水氛圍。筆者認為，儘管水階梯的底層是為了滿足居民的基本生活而設，但考慮到水資源所蘊含的重要價値以及推動節水的目的，水價亦不宜定於過低的水平。事實上，早前公佈的《澳門自來水水價機制概念問卷調查》指出有近六成受訪者同意水費是家庭最低的開支，反映在水價上具有一定的調升空間。

家居節水關系重大

三、“以價制量”需擴大費率間距

另外，政府於諮詢方案中提出的兩種梯階間距中，方案一的梯階間距較窄，水價的變動亦較小（第二及第三梯次用水分別額外收取基準水價的10%及20%）；相反，方案二所建議的梯階間距較闊，水價的變動幅度亦較大（第二及第三梯次用水分別額外收取基準水價的12%及24%）。然而，兩個方案的建議均與全球不少地區存有一定的差距，如我國在《城市供水價格管理辦法》中就提出的1:1.5:2的費率間距。這可能是由於特區政府考慮到本澳居民已面對一定程度的通脹壓力（尤其通脹率已達2.76%），擔心大幅度調升水價會進一步加重居民的負擔，在社會上造成較大的反作用力。

其實政府的擔心亦不無道理，一般來說，低收入家庭的成員數目較多，對淡水需求的價格彈性亦較大，往往是推行階梯式水價中的最大阻力（註六）。可是，推行階梯水價，目的在於以經濟手段去鼓勵居民的節水行為及抑制浪費，故此階梯間的費率間距實在不宜太窄，否則階梯形同虛設，起不到應有的作用。按現時諮詢方案的建議，即使家庭用水量達到第二梯次的頂端，用水開支與現狀比較僅約增加十元，增幅只有約一成，此增幅顯然並不足以達至“以價制量”的節水目的。據統計，當前本澳整體用水量中家庭用水約佔一半，家居節水的效果不容忽視。政府實在有必要加大梯次間累進費率的差距，以加強水階梯的節水效用。（上）

鄭漢樺

註釋：

（一）The World Bank. （2004）. Water Resources Sector Strategy: Strategic Directions for World Bank Engagement. Washington, D.C.

（二）UN- Water.（2006）. Water,a shared responsibility. WWDR 2. p.35

（三）Boland, J. & Whittington, D. （1998）. The Political Economy of Increasing Block Tariffs in Developing Countries. Special Papers. EEPSEA Special and Technical Paper: sp199801t3.

（四）澳門自來水股份有限公司，《2008年報》，2008年；

（五）UN-Water. (2006). Water,a shared responsibility. WWDR 2. p.35

（六）世界銀行，《中國的水價改革-經濟效率、環境成本和社會承受力》，“中國：解決水資源短缺——從分析到行動”政策硏究報吿，2007年12月。