整合研究機構 優化科學決策

整合研究機構 優化科學決策

澳門回歸後日漸發展，原有的結構性問題層出不窮，各類新興問題又與之交雜，而且“一國兩制”本是史無前例，缺乏可供參考借鑒的現成經驗；過渡期公務員本土化名實不符，特區政府從行政長官到主要官員，在政府和公共行政決策方面均屬“新人”，難得有個別主要官員是中高級公務員出身。因此，決策的科學化就成為特區政府首要提上日程的議題之一。

行政長官崔世安在其參選政綱及在競選活動中的相關談話中，就已明確將設立綜合性、高層次的中心智庫。在其首份施政報告中，“科學決策”堪稱其中的一大亮點（註一）。趁着特區政府換屆的機會，設立政策研究室，作為特區政府的建制性智囊機構，是較為合適的時機。新屆政府在上任首一年就向市民顯示特首將設立直屬自己掌控的特區政府政策研究室。這一決定不僅引發了社會的諸多討論，也推動社會進一步思考科學決策的深層問題。

一、兩個“智庫”的存廢之爭

新政府上台後另起爐灶重新設立政策研究室，導致各界對設立政策研究室籌備辦公室反應不一，議論紛紛，乃情理之中。因為之前特區政府曾設立可持續發展策略研究中心作為政府的“智囊”，因此坊間原以為新的中央高層研究機構會在此基礎上更新換代。有意見認為這一決定有助科學決策；亦有意見指出這一決定是架床疊屋。

跨領域全方位研究

短短一周之內，政府和學界對於可持續發展策略研究中心和政策研究室兩者的區別作了解釋與討論。比較之下，二者在任務內容、工作職能方面均存在部分的差異。

首先在研究內容方面，政策研究室更廣泛，將從跨學科、多領域、全方位的綜合視角，為政府提出政策建議和方案，提升政府決策的全局性和前瞻性，包括政治、法律、經濟、社會、文化及對外合作等領域。可持續發展策略研究中心本由關注澳門居民綜合生活素質的項目組“升級”而成，政府當時設置該智囊部門的初衷並非完全針對整體社會發展問題，因此其任務和研究方向側重於民生範疇，尤其是在居民生活素質方面，研究領域相對狹窄。

同時，政策研究室的功能是以實務操作性的政策研究工作為主，可持續發展策略研究中心的研究工作則是屬於戰略性、偏重於宏觀、遠端尤其是學術性的政策研究，相對務虛。

項目組難承擔重任

除了研究內容方面的差異，或許二者更大區別是由組織層級和功能層級設置的不同所導致的決策科學化程度差異。

從組織的內部架構看，兩個機構的完善程度存在差異。政策研究室下設最多六個專門小組，暫設政法、經濟（包含民生）、社會文化與教育、對外合作四小組，每個小組有專家、專業人員及行政人員，不超過六人。可持續發展策略研究中心雖也是在行政長官管轄及指導下運作，但僅由一名主任領導及兩名助理主任輔助。一方面，組織架構略顯薄弱。同時，由於研究中心性質為項目組，是一個任務編組型的臨時機構，需經行政長官許可下在研究中心範圍內可設立為執行特定項目的專責委員會，因此組織內部雖互有分工，卻缺乏研究領域方面的固定分工，不利於單項領域工作的專業化和精細化。這種組織性質和組織內部架構也間接局限了可持續發展策略研究中心的研究領域。

位階明確統籌調研

就組織的外部結構而言，兩個機構與政府其他部門的聯繫程度不同。現有特區政策制訂過程中的問題之一在於部門各自為政、協調不足，影響成效。造成這一困境的因素主要是制度、行政架構及缺乏總體研究政策的意識等多方面。前任行政長官何厚鏵在二○○六年將綜合生活素質研究中心改為可持續發展策略研究中心時希望加強研究工作，職能也由原素研中心的六項進一步擴大到十一項之多。但由於根據批示中心的性質祇是“項目組”，因此，雖成立了一段時間，但由於其位階並不明確，對內既未能和行政當局統一地共同制訂公共政策，對外也未能協調各種諮詢組織配合行政當局共同制訂公共政策。於是，可持續發展策略研究中心無形中變成衆多諮詢組織的其中一個，祇是能得到更多資源外判一些研究課題和發動民間諮詢工作（註二）。

但政策研究室則不同，具有中央統籌調研的優勢。《施政報告》將“政策研究室”定位為“高層智庫中心”，它不僅作為具實際權力的常設行政部門，且被賦予權利去與政府各部門、各諮詢機構、高校研究機構及民間社團建立定期的聯絡機制，加強體制內外研究機構的資訊交流。由此，政策研究室可充分發揮自身的協調功能，組織相關部門和機構開展研究，對比並優化各種方案，以供科學決策。

評估跟進公共政策

在功能層級方面，政策研究室較可持續發展策略研究中心更勝一籌。根據有關規定，政策研究室的功能之一為“在評估、制訂及跟進公共政策方面，為行政長官提供資訊準備及意見諮詢”。因此，政策研究室不同於可持續發展策略中心的關鍵，不僅在於專門與政府高層溝通及制訂政策的角色，最重要是具有“評估及跟進公共政策”的職能。從政策過程來看，公共政策包括問題的認定、政策的規劃、政策合法化、政策執行、政策評估、政策終結等一系列動態環節，每一環節均有其特定意義和功能並產生一定的活動效果。

美國政策學者艾利森曾指出，在實現政策目標的過程中，方案確定的功能祇佔百分之十，其餘的百分之九十取決於有效的執行。澳門特區成立後雖不斷推動自身諮詢系統的民主化，但民衆總認為現有諮詢制度是“走過場”，造成這種困境的原因除了諮詢技術本身有待改善外，另一重要原因是政府實施諮詢後卻缺乏對政治執行的評估，因此，政策研究室在這方面功能的設置，推動了政策過程的完整化和科學化。

組織架構趨系統化

政策研究室和可持續發展策略研究中心是不同性質、不同分工的機構。政策研究室直接向行政長官負責，對行政長官提供政策諮詢服務是直接的，是其職責所在；其他諮詢組織的對於行政長官這決策諮詢服務卻不是直接的或必然的。

從綜合生活素質中心到可持續發展研究中心，及現今新設的政策研究室，可看到澳門政府對“智庫”的需求越來越高、越來越全面，對這一組織的體制和功能設置更系統化、專業化，這也正反映了新生的特區政府在探索科學決策及決策機構科學化過程中的認識逐步深化。

由於政策研究室的設立勢在必行，社會的眼光更應聚焦於政府如何吸納和整合現有研究機構的人力資源，如何落實以澳門本地人為主組建，集聚澳門各個領域的學術精英，形成一個高素質、高水平的研究團隊，密切配合行政長官科學施政。

（上）

潘冠瑾（中國人民大學博士）

註釋：

（一）李嘉曾：《科學決策的幾個重要環節》，《澳門日報》，二○一○年四月十四日；

（二）《吳在權就“澳城規綱要”諮詢現不同步情況提質詢宜設核心機構統一協調》，《華僑報》，二○○八年八月十三日。