對社會保障制度法案的思考 葉再興

對社會保障制度法案的思考

葉再興

對社會保障制度法案的思考

社會保障旨在實現社會安全和社會公平，其作用是透過社會給付制度的建立和運作，以消除當代社會所產生的各種風險和不公平現象。因此，社會保障最重要的任務就是在政府公權力的主導下，挖掘社會風險的成因和種類，並以此為基準，設置社會給付的類型，保障公民自由地構築符合人性尊嚴的生活樣態。

《澳門社會保障制度》（法案）於理由陳述中明確表明，為居民的生活提供足夠保障以實現澳門社會的和諧，這意味着澳門政府構建安全社會、福利社會的意旨。良好的立法意願需要配置以優異的立法品質，方可最大程度實現立法意圖，縱觀法案，尙有很多値得商榷的地方，故提出如下幾點思考。

一、社會保障和社會保險的概念區分

社會風險實質上是一種經濟上的不安定，直接或間接皆可轉化為經濟上的損失。現代社會中造成經濟不安定的因素衆多，主要有早死、老年、意外事故、疾病、失業、生育、殘障、自然災難、戰爭、敎育、住房等。這些風險需要透過一定的機制分攤，以避免出現以上風險時家破人亡，作為“風險管理”的社會保障機制就是一種常見的風險管理機制。

法案概念相對狹隘

需要強調的是，各國對社會保障和社會保險這兩個概念都區別使用（註一）。前者是一個大概念，泛指所有社會風險的管理機制，覆蓋面甚為廣泛，它旣包括來自於僱傭關係的社會風險，也包括公職關係產生的社會風險，家庭勞務產生的社會風險，它還包括其他沒有契約關係的社會風險，如敎育資金的匱乏、家庭收入的拮據、住房困難、戰爭受害、老人晩年貧寒、殘障人士社會歧視等。後者的適用對象則僅僅是僱傭雙方，它所管理的社會風險僅限於勞動關係下產生的風險，如勞動關係下產生的意外事故、疾病、老年退休、失業等。因此，社會保障包括社會保險，社會保險是社會保障機制重要的組成部分，它針對的主體是僱傭關係產生的各類（經濟）風險。

但是，法案於理由陳述中提及，本法案作出若干修改，擴大受益人的範圍，並取消與工作風險無關的結婚津貼和出生津貼。可見該法案的調整主體是僱傭雙方，調整的對象是基於工作而產生的各種經濟風險。法案具體內容無不說明這一點。可見，本法案實質上調整的就是社會保險制度，而不是所謂的社會保障制度。

整體範疇或將缺位

從嚴格意義上講，澳門的社會保障制度除了該法案有關的社會保險制度之後，還包括公務人員公積金制度、中央儲蓄制度、預防殘疾及使殘疾人康復及融入社會的制度等，它涵蓋社會保險、社會扶助、社會促進、社會補償等所有社會衡平內容。印務局把以上內容都分派至社會保障一類，則是正確理解，也正確使用了社會保障這一上位概念。

由上可知法案問題所在。該法案把原屬於上位概念的社會保障降格使用，原本通用的社會保險概念遭到棄用，結果造成了概念使用上的混亂。假使把社會保障使用在僱傭關係所產生的社會風險，那該用什麼概念來概括所有社會風險的“整體”解決機制呢？社會福祉、社會優撫、社會照顧，以上概念要麼皆不合適，要麼另有所用，立法者應當看到這個問題。

莫非只有分錢了得

二、社會保險的給付方式

社會給付是“社會給付請求權”的訴求內容。從社會保險的給付內容看，一般可分為勞務給付、物質給付和金錢給付三種。有關社會給付請求權的實現，原則上是以提供勞務服務優先，輔之以物質給付，以金錢給付為最後手段（註二）。勞務給付包括一切形式的人為照顧幫助，如醫療行為、居家照顧、職業介紹、提供諮詢等；物質給付則如藥劑的給予，住所的提供、醫院病床的分配等。相比較於勞務給付和物質給付，金錢給付主要是直接提供現金給受益人，以彌補因此而產生的經濟損失。

通讀法案，供款、養老金、殘疾金、失業津貼、疾病津貼、喪葬津貼、不當收取給付償還、各類金錢給付的發放、限制等貫穿始終，但問題在於，難道除了金錢給付之外就沒有其他的方式補救勞動風險？其他的非金錢給付在澳門社會保險中完全沒有用武之地（註三）？其實，不論是商業保險還是社會保險，原則上都可以以金錢折算，但這樣的方式會導致社會保險的商品化，無法體現社會保險的連帶特徵，故金錢給付一般都用在“收入風險”、“所得喪失”等風險領域，如失業津貼和養老金方面，但對於疾病、失業資訊諮詢等方面顯然注重非金錢給付，甚至重於金錢給付。

考慮收納單行法規

對此，法案的社會給付設計方面顯得極為單一。固然，澳門在其他的法例中有勞務給付和物質給付，但作為社會保險制度的重要組成部分，法案如此規劃無疑是敗筆。

三、意外事故、職業病保險“被吸納”和“被排斥”

法案第十五條規定社會保障制度的給付形式，包括了養老金、殘疾金、失業津貼、疾病津貼、喪葬津貼和因肺塵埃沉着病的給付六種方式，唯獨缺少了意外事故和職業病相關的社會給付。當然，這不是立法提議者疏忽，因為關於僱傭關係下的意外事故、職業病有專門的法律，即第四○／九五／M號法令規制。但問題在於，為什麼不把該法令吸收進法案？因為內容不符合？因為澳門崇尙單行法？因為立法技術困難？答案都不是。

當前的澳門法律體系可以用體系混亂來形容。除了五大法典，其他法律規範幾乎都是以單行法形式出現，凌亂、重複、衝突、錯誤等問題比比皆是，如果將意外和職業病方面的社會保險制度排除出社會保障（保險）法案之外，無疑又會加重這一問題。相反，當前澳門立法的任務是整理和編撰混亂、零散的法律、法令或其他形式的規範，使之綱目並舉、體系完整。

宜整合成一大體系

衆所皆知，去除重複、消除矛盾、彌補漏洞是法典化最大的好處，也是大陸法系國家、地區苦苦追求的目標。縱然以澳門社會保障法的立法現狀遠沒有達到編制社會法典、或社會保障法法典的水準，但把意外事故和職業病排除出社會保障制度法案之外的行為，無異是對澳門法律的現狀火上加油。

四、結語

立法難，立法可貴，立法成本高昂，因此需要政府高度重視；殊不知，修法更難，耗費時間更長，成本消耗更是立法幾倍。為避免此等尷尬出現，不如未雨綢繆，於立法階段多花精力、多花時間，集思廣益、群策群力，從立法理念、立法技術到法律語言事事關心、環環兼顧。澳門走精品社會之路，更須精品法律護航，社會保險、社會保障更是護航途中關鍵一環，以法案之現狀，還有很長的道路要走。

葉再興

（澳門科技大學法學院助理敎授）

註釋：

（一）中國內地將社會保障分為社會保險、社會福利、社會優撫、社會救濟；德國將社會保險分為社會保險、社會扶助、社會促進、社會補償、社會促進。日本，台灣已有相似劃分；

（二）其用意主要是降低給付成本，社會保險基金（或其他公法保障基金）可以透過“團體協議”的方式和醫療機構、護理機構、器具供應機構進行價格協商，為被保險人團體爭取更經濟效用的保險給付；

（三）唯一的例外是法案第二十七條第一款，該處提及勞工事務局可向失業人員提供工作派對安排，這屬於勞務給付內容。