社團諮詢不能缺位
鄞益奮
社團諮詢不能缺位
二、改革公衆諮詢體系,促進政府和公衆相互信任
除了專家諮詢外,公衆諮詢是公共政策諮詢的重心。甚至在一些人看來,公共政策諮詢基本上指的就是公衆諮詢。回歸以來,澳門的公衆諮詢取得了令人欣慰的成績,公衆參與政策諮詢的積極性日益提高。許多政府部門在政策出台之前都會諮詢公衆,並且引入多樣化的諮詢形式和諮詢機制,創新了澳門的諮詢文化。
例如,可持續發展策略硏究中心的《澳門城市概念性規劃綱要》的公開諮詢活動,就廣泛採取了簡報會、諮詢會、巡迴展覽、落區座談、報章專欄、網上論壇、走訪高等院校等多種形式徵集民意。一些諮詢活動在完成第一階段的公開諮詢、整理首階段的諮詢結果之後,還展開了第二輪的諮詢活動。此外,特區政府還加強“社區服務諮詢委員會”、“社區座談會”及“民政總署公開例會”的功能,深入社區了解居民的實際訴求,聆聽不同階層的意見。
走馬看花選擇遺忘
然而,在取得成績的同時,澳門的公衆諮詢也依然存在一些問題和弊端。一方面,各個政府部門的政策諮詢活動沒有統一化、規範化的指引;另一方面,特區政府對公衆意見的回應性有待加強,公衆諮詢受到“形式化”的批評。特別是在當局幾個部門同時推出幾項公衆諮詢的情況下,更令社會懷疑公衆諮詢的成效,因為一般公衆很難有足夠的時間和精力同時消化不同施政範疇的諮詢文本。有議員總結性地指出,當前澳門公衆諮詢模式存在的弊端:“目前行政當局各部門諮詢的時間五花八門,諮詢期限不一,有部門短則兩至三個月,有部門可以長達一年,有部門諮詢過後就不了了之,沒有交代採納意見與否的原因和理據,有部門諮詢結束多年後仍未見法例出台,影響諮詢的時效性,對諮詢質量難有保證。”(註一)
諮詢工作有制可循
對此,特區政府回應了社會關於建立法制化、統一化的諮詢機制的要求,準備推出規範公共政策諮詢機制的文本,諮詢各政府部門意見。行政曁公職局長朱偉幹在今年六月份的公共行政改革諮詢委員會第六次會議的會後表示,政府根據去年完成的民意吸納及推廣系統建立硏究報吿提出意見,制訂政府諮詢制度的規範,各公共部門今後開展諮詢工作時均有制度可循,預計今年七月可完成相關規範的諮詢文本。根據朱偉幹的表述,政府將訂定公共行政諮詢工作規範,各部門可依循規範開展諮詢工作,同時會建立協調機制,避免同一時間有多份法案或政策推出諮詢(註二)。
由此可以預見,未來澳門特區政府的公衆諮詢將得到進一步的規範化和制度化,各個部門的公衆諮詢將得到統籌和協調,以提升公衆諮詢的成效,確保公衆諮詢不走形式化。特區政府改革和完善公衆諮詢體系的目的,歸根到底就是要通過各種公衆諮詢機制的設立,鼓勵公衆積極參與社會公共事務,促進公衆和政府的雙向溝通和相互信任,全面了解、掌握多元化的民意,為政府的政策制訂提供切實的民意基礎。
定位不清負擔過重
三、檢討諮詢組織運作,強化社團諮詢
澳門的諮詢機構和諮詢組織有着政策諮詢、社會認知、利益協調與人才培養等綜合性功能(註三)。從成員構成來看,澳門各諮詢機構的成員旣有專業代表,又有民意代表和社團代表,承擔着專家諮詢、公衆諮詢和社團諮詢三種功能。諮詢機構功能定位的宏大和寬泛,往往使得諮詢機構在實際運作中不堪重負,成效不顯。目前澳門社會提出了各種各樣改革諮詢委員會的建議,包括改革諮詢機構成員的選拔機制(甚至包括直選機制的引入),平衡諮詢機構成員專業性和代表性的比例,使諮詢機構的運作更為透明等。然而,諮詢機構的改革最終往什麼方向發展,目前仍然沒有共識和定論,特別是諮詢機構的功能應該是以專家諮詢、社團諮詢還是公衆諮詢的定位為主導和核心,似乎沒有引起相關的討論。
筆者認為,在目前特區政府決定成立政策硏究室、統一公衆諮詢機制的背景下,特區政府公共政策的專家諮詢和公衆諮詢已經有了相應的機構依托和機制依托,在這種情況下,可以考慮把諮詢機構的主要功能定位在強化社團諮詢方面。在以社團政治着稱的澳門社會,社團的作用在政府治理中不可或缺,社團諮詢在澳門公衆政策諮詢中也應有着重要的一席之地。一直以來,澳門諮詢機構的主要功能之一就是體現法團主義的理念,吸納社團成為政府施政的幫手和夥伴,廣泛吸收各個社團精英的意見和建議。在澳門的專家諮詢和公衆諮詢都有相應的制度機制支撑的新形勢下,放大和彰顯諮詢機構的利益協調功能,讓其成為政府與社團以及社團之間相互交流的制度平台,可能是未來澳門諮詢委員會改革的方向之一。
細緻設計無縫銜接
總之,科學決策在很大程度上需要依賴政策諮詢體系的建立和完善。當前澳門特區政府在完善專家諮詢和公衆諮詢方面已經邁出了可喜的一步,諮詢機構的改革也已提上新一屆特區政府的施政議程,顯示特區政府在推進科學決策方面的決心和努力。然而,科學決策的實現不僅要依託於專家諮詢體系、公衆諮詢體系和社團諮詢體系的建立和優化,更在於這三類體系的整合和銜接,需要更為精良和細緻的制度設計,這有待在未來的發展中進一步探索和思考。(下·完)
鄞益奮 (澳門理工學院社會經濟與公共政策硏究所)
註釋:
(一)《吳在權倡統一諮詢機制》,《市民日報》,二○一○年三月十七日;
(二)《當局擬規範政府諮詢制度,料下月推規範檔諮詢各部門意見》,《澳門日報》,二○一○年六月二日;
(三)參見婁勝華,《功能分殊:諮詢機構革新的切口》,《澳門日報》,二○○六年十二月七日。