港政改順利通過 澳政改何去何從 黃志樂

港政改順利通過 澳政改何去何從

黃志樂

港政改順利通過 澳政改何去何從

經千辛萬苦爭取得來有實質民主成分進步的2012年立法會產生辦法的改良方案在6月25日順利通過，望能使香港日後的政制眞正持續向前走。

港政改民主黨提出的改良方案

方案通過的關鍵，自然就是民主黨投下支持的8票。今次通過的立法會產生辦法，是經中央接納民主黨提出的“直選區議會功能組別”，或稱“一人兩票”改良方案，即新增的5個區議會功能界別議席由民選區議員提名，再由約320萬沒有傳統功能組別投票權的選民一人一票選出，使全港選民皆有兩票(傳統功能組別選民一票地區直選一票所屬功能組別；一般選民一票地區直選一票新增區議會功能組別)。方案使立法會內原直選加上變相直選的議席比例增至近六成。

在表決前夕，港府接納改良方案，民主黨決定為政改投贊成票後，泛民激進陣營開始對民主黨展開狙擊，指責民主黨出賣香港民主，不斷退讓底線，放棄爭取終極普選目標，更甚是與中央“檯底交易”云云。民主黨與中央展開的破冰對話，本有兩大部分的訴求：一)民主黨提出2012年方案要對2017年和2020年作出眞普選承諾，即能保證2017年行政長官選舉提名低門檻和2020年立法會選舉全面取消功能組別；二)政府提出的5席新增連同原本的1席區議會功能議席，政府建議本由民選區議員互選，而民主黨則提出改成上段所指的改良方案，務能較大程度增加立法會的民主成分。對於第一點要求，中央堅持要按2007年人大常委會的決定辦事而拒絕作出承諾。在溝通過程中，民主黨認識到使中央對第一點作出承諾的機會渺茫，因此轉而堅持尋求階段性的民主成果，最後得到中央對第二點作出接受。

支持民主黨投贊成票的意見認為，改良方案使立法會內實質民主成分增加，而這種增加在將來是不可逆轉的，應該珍惜這種階段性成果，為日後政制繼續向前，繼而朝着2017年和2020年終極普選創造穩固有利條件。在客觀環境下，如政改再一次被否決，不見得能對邁向終極普選目標有利。

中央轉軚支持改良方案

6月上旬，中央指出改良方案等於變相直選5個新增區議會議席，違反2007年人大常委會直選與功能組別議席各佔一半的決定，本來各界對今次政改能最終通過不予寄望。然而在6月中旬，曾於5月底批評改良方案違反人大決定的基本法委員會副主任梁愛詩表示，該方案沒有違反人大決定，因為5席新增區議會議席，由沒有功能組別投票權的選民選出，這便不是一人一票的直選，値得考慮支持(當筆者首次在電視上聽到此消息時，頓時感到今次政改終見曙光)。同一時間多位建制派人士紛紛改變看法，對改良方案放“暖風”，他們均表示方案中5個新區議會議席剔除傳統功能組別選民，而且候選人只限於區議員，所以不是分區直選，符合2007年人大決定。自此各界認為中央很大機會將會接納改良方案。改良方案最終在立法會表決政改前，獲中央接納。其後港府對此作正式宣佈，民主黨因而決定對政改投贊成票。

由中央起初指出改良方案違反人大決定，到政改表決前夕認為方案符合人大決定而予以接納，從這種轉變我們可以看出，對法規條文的不同詮釋，往往會給政治對話和互相妥協留下空間。而條文的“空泛”本身就是為了預留位置，為政治各方的博弈提供更大迴旋空間。條文越“空泛”，空間越大。如在今次政改中，人大2007年的決定本身就沒有把內容表述得非常具體，只規定：“功能團體和分區直選產生的議員各佔半數的比例維持不變”，卻沒有具體說明兩者選舉的方法，以使中央能掌有空間根據香港政情和民情作出“轉軚”，並使建制派人士能易於撰文支持改良方案，如行政會議成員張炳良在明報提出：“人大常委會決議把“功能團體”和“分區直選”二分，而政府已定義區議會屬功能組別，而由在其他功能組別選舉中沒有選舉權的普羅選民投票，技術上不是“分區直選””；前港區全國人大代表吳康民在明報寫道：“當年的決定只是規定直選議席和功能組別議員比例不變，並沒有規範功能組別議員的選舉辦法”。政治本身就是一種恆常的互動過程，這種過程反映出博弈各方不斷爭取各自政見的重要性。難道不作鍥而不捨的爭取，便能使得這次政改得以朝增加民主成分的方向通過嗎？

民主黨務實逐步爭取民主成分

筆者認為，民主黨在可行的“框架”內已盡可能爭取更多民主成分。今次方案未盡善而遺憾之處在於，未能成功爭取中央對2017年和2020年作具體的眞普選承諾，但中央已斷言港府只獲人大常委會授權處理2012年兩個選舉的選舉辦法，並沒有獲授權處理隨後選舉的選舉辦法。在“博弈”過程中，民主黨深知中央對具體化眞普選內容的讓步機會不大，遂退至力爭改良方案。在成功爭取有實質民主成分進步的方案下，如民主黨再運用否決權，那2012年政制確是不能向前走，政制發展前景將繼續深陷泥潭。一些較激進民主派人士的訴求，就是2012年實行雙普選，對於這個要求，務實上更沒有可能達到。人大的決定已清楚說明2012 年兩個選舉不實行普選，“白紙黑字”是斷不能違反。日後我們樂於見到的是，泛民主派要為成功爭取2017年和2020年眞正的普選作出持久努力。

在不能違反2007年人大決定的前提下，民主黨成功爭取改良方案而使政制

得以向前走，又何罪之有呢？

澳基本法列明09年選舉辦法可修改

香港政制在2012年得以向前走的同時，澳門的情況又如何呢？

香港基本法附件列明2007年以後的選舉辦法可以作出修改。因此，港府曾於2005年推出政改方案，以修改2007年行政長官和2008年立法會的產生辦法，但當年方案未能取得立法會三分之二多數通過，猶幸今年沒有重蹈政改被否決的覆轍。澳門基本法附件則列明2009年及以後的選舉辦法同樣可以修改。而事實上，澳門2009年的行政長官和立法會產生辦法並沒作出修改，繼續沿用基本法附件內的現行產生辦法。

政改方案在提出前，需要預留一定時間作相關的前期預備工作，包括公衆諮詢和啟動修改選舉辦法的必經法律程序。例如，香港的選舉辦法如要作出修改，必須遵循2004年人大常委會對基本法附件內修改選舉辦法的程序的解釋，即通稱的”五步曲”，他解釋了修改選舉辦法的必經程序：行政長官首先需向人大常委會提交報吿，提請人大常委會決定兩個選舉辦法是否需要修改，經人大常委會確定需要修改後，特區政府再向立法會提出修改方案，經立法會三分之二多數通過，行政長官同意，並報人大常委會批准或備案。

然而在過去數年，澳門政府並沒有公開為未來政制發展向社會各界和公衆作廣泛諮詢。根據香港的經驗和人大常委會副秘書長喬曉陽早前來澳表示，澳門的政改同樣需要經過“五步曲”，即首先需要獲得人大常委會確定選舉辦法是否需要進行修改。而整個政改“五步曲”能啟動的第一步，就是在諮詢公衆和社會各界後，特首根據澳門社會對政制發展的主流意見，向人大常委會提交選舉辦法需要修改的報吿。最後澳門2009年的兩個選舉不是因被立法會否決修改方案，而是因政府沒有提出修改方案，而沿用現有的選舉辦法。

立法會產生辦法需修改

澳門立法會的民主成分，本來已比香港較為落後。先說回歸後香港立法會產生辦法的演變。第一屆立法會(1998年選出)的組成，由人大在1990年作出的決定予以規定：分區直選20席，選舉委員會選出10席，功能組別30席。而香港基本法附件列明，第二屆立法會(2000年選出)的組成如下：分區直選24席，選舉委員會選出6 席，功能組別30席；第三屆立法會(2004年選出)已增至分區直選和功能組別各30個議席。至於2008年選出的第四屆立法會，本來基本法規定可作出產生辦法的修改，但因政改方案在2005年被否決，而沿用上屆的產生辦法。

至於澳門的情況，人大在1993年作出的決定對第一屆立法會的組成作出如下規定：一人一票直選8席，間接選舉8席，特首委任7席。而澳門基本法附件列明，第二屆立法會(2001年選出)的組成如下：直選10席，間選10席，特首委任7席；第三屆立法會(2005年選出)比上屆增加2個直選議席，其餘兩種議席數量不變。至於2009年選出的第四屆立法會的產生辦法，澳門基本法同樣規定可作出修改，但政府沒有提出修改方案，因此沿用上屆的辦法，三種議席比例維持不變，即是說現時澳門立法會內的直選議席，只佔總數約 40%，仍未達到一半，因此立法會未能切實有效監督政府的施政和運作。在此前提下，澳門來屆的立法會產生辦法有必要作出修改。

政改前期工作需時

澳門來屆選舉將是2013年立法會和2014年行政長官選舉。根據香港於今年通過2012年政改方案的經驗，澳門如計劃修改來屆的選舉辦法，便需在2011 年提出建議方案予立法會表決，這使得今年其實便要啟動相關前期工作。現以香港的情況，說明啟動政改的前期工作需耗時經年。

上文已指出，香港選舉辦法的修改，需要經過“五步曲”。由於香港基本法附件沒有明確說明選舉辦法的修改需要先由中央政府確定，人大常委會遂於2004年4月6日對基本法附件一和二內相關條文作了解釋，此即”五步曲”的由來。釋法後，特首於4月15日向人大常委會提交關於2007年和2008年兩個產生辦法是否需要修改的報吿。4月26日，人大公佈決定，表明兩個產生辦法可作出修改，並規定2007年不實行普選行政長官，2008年立法會功能團體和直選議席各佔一半的比例維持不變。在此基礎上，港府於2005年12月提交政改方案予立法會表決，但最後遭到否決。

從2005年底至2007年中，港府的策略發展委員會(策發會)多次舉行了普選議題的會議，並就未來普選的模式、路線圖及時間表展開實質討論。2007年7月11日，政府發表政制發展綠皮書，以策發會的討論和社會各界提供的建議為基礎，諮詢公衆對上述普選三個元素的意見。同年12月12日，特首根據公衆諮詢的主流意見，提交關於政制發展諮詢情況及2012年是否需要修改選舉辦法的報吿，予人大常委會審議。12月29日，人大公佈決定，表明選舉辦法可作修改，規定2012年同樣不實行普選行政長官，立法會功能團體和直選議席各佔半數的比例維持不變，並給出2017年和2020年可實行普選的時間表。在此次人大決定的框架下，港府於2009 年11月發表2012年行政長官及立法會產生辦法諮詢文件，及後在本年4月發表建議方案，最後民主黨提出的改良方案獲接納，政改方案在6月順利通過。

2017、2019年兩個選舉產生辦法的相關工作

上述香港的情況表明，就算以時間準備上相對2012年政改方案較為倉猝的2007/2008年政改方案為例，澳門如在2011年向立法會提出方案，以修改 2013年立法會和2014年行政長官的產生辦法，特首最遲今年便需提交報吿，提請人大常委會決定選舉辦法是否需要修改，這表示在此前需要獲得人大常委會對基本法附件的解釋以說明政改”五步曲”。同時政府內部和社會各界更要着手對政制發展細則問題進行實質硏究，並作廣泛公衆諮詢。然而2010年已過半，上述各項工作並沒有展開，更看不出有開始啟動的跡象，這意味2011年不可能提出政改方案。那政改方案可否在2012年提交予立法會表決？對於2013年舉行立法會選舉而言，時間非常倉猝。香港兩次的政改方案均在選舉年的前兩年發表，因需要預留足夠時間進行本地立法以修改具體的選舉方法。

當錯過了2013年和2014年兩個產生辦法的修改後，澳門政府和社會各界便需着手籌劃2017年立法會和2019年行政長官產生辦法的修改工作。我們首先需要獲得人大常委會對基本法附件的解釋，這是政改工作的第一先決條件。

政制發展是澳門社會的重大事項，需要經過社會各界較長時間廣泛而深入的討論，集思廣益，盡可能形成一定程度的共識。現在距離2017年還有較為充足的時間，但由於在回歸後澳門基本沒有政改的硏究和討論，缺乏相關經驗，可以預料形成政制發展的主流共識需時較長。因此，政府相關官員和專家學者從最近開始便需要着手對政制發展作硏究，諸如相關的憲制和法律問題等；此後與不同團體、社會人士、學者等展開廣泛討論和諮詢，包括政制發展的原則、兩個產生辦法修改的方向、長遠“雙普選”的準備工作等，以尋求較廣泛的共識，再以此為基礎展開廣泛公衆諮詢，這樣才有望在2015年或之前提出政改方案，以修改2017年和 2019年兩個產生辦法。

黃志樂