從新城塡海諮詢看城規體系 　 澳門中華新靑年協會副理事長 高岸聲

從新城塡海諮詢看城規體系

衆所周知，澳門的土地資源有限，作為澳門未來長遠發展着想，現有的土地儲備是遠遠不足的。特區政府早在二○○六年向國務院提出申請大規模的塡海造地計劃，該計劃於去年得到批准後，近期正式展開新城塡海規劃的公衆諮詢，就新土地的發展定位、規劃用途向全澳居民徵集意見。

二○○八年由政府所組織的《澳門城市概念性規劃綱要公衆諮詢》，在社會上引起廣泛關注，令居民意識到城市規劃的重要性。兩年過去，城市規劃的題目就這次新城塡海規劃的公衆諮詢中再次被喚醒，卻令人感覺澳門在城市規劃等方面的工作缺失，最重要的是沒有形成有效的城市規劃體系，導致澳門的城規工作停滯不前，引起各種城市發展的不合理現象，每當有問題出現時只能“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。為着澳門城市規劃的規範化及合理化發展，除了針對居民的公衆諮詢，還有需要推進澳門城市規劃體系發展的進程，以便澳門的城規工作合理、合法，並有符合標準的制度。

自上而下缺乏互動

回顧近年澳門有關城市規劃的相關工作（見附表），主要是由政府經過內部的專家討論硏究及分析後，提出了一個較為具體的方案向公衆諮詢，在公共行政的角度看，是一個政府對公衆自上而下的運作過程，屬於簡單的城市規劃工作流程。

但作為推動澳門未來發展的長遠規劃工作，只按照簡單的工程流程諮詢是遠不夠的。因此，正如政府提出，應該“進一步深化澳門城市規劃編制及管理體系，加快建立現代化的澳門城市規劃法律體系、行政體系及運作體系”（註一），遵照以上的發展方向，本文提出城規工作體系模型（見附圖），以作為將來推動整體的城市規劃參考。

（一）令城市規劃有法可依

澳門的城市規劃，關乎澳門未來總體發展，應該具備策略性規劃的遠景，以法律規範，明確依規劃辦事。任何沒有法律約束的工作，就難以受到監管；沒有全盤準備及無法可尋的情況下，更容易會產生工作的任意性。在最近的新城塡海諮詢工作中，最多議員關注的是有關法例的修訂工作及進度，如《城市規劃法》及《土地法》等（註二）。因此，在整個城規體系當中，立法工作刻不容緩，因為只有依照法律基礎的前提下才能統一及規範城規的工作。

公共資源重新分配

（二）利用數據準則減少爭議

在《城規法》的基礎上，需要利用數據準則去作為規劃依據，從而釐定各類土地用途和設施規模、位置及地盤規定的準則，供擬定規劃圖則和規劃大綱時參考。城規準則作為一項工具，可為匱乏土地資源的澳門提供公平的城規尺度，例如定出世遺保護區的範圍、沿海地區的樓宇高度限制、商業區的發展密度等，都可依據相應的規劃準則來限制。如果在達成準則共識的前提下，利用科學化的計算方法及數據，相信可以避免新城塡海中有關“海洋花園”前地段的發展爭議問題（註三）。

（三）由政府牽頭組織

政府在整個城規工作體系中起着至關重要的作用，因為城規等相關題目關係到整個城市及地區發展，屬於公共資源分配命題，一定要靠政府牽頭組織，合理分配公共資源。但需要指出的是，澳門政府在過去的城規工作中只是採用單純的自上而下諮詢工作，將已經有確定方向的諮詢文本抛給公衆討論，並且在諮詢工作中缺乏系統性及組織性，令居民在反映意見時無所適從。加上城規等相關的專業題目，普通居民較少會發表意見，從而令人覺得以往的城規諮詢有蒙混過關之嫌（註四），缺乏社會公信力。

公衆最大程度參與

（四）成立具社會人士、專家學者的諮詢委員會

為了避免整個城規體系中只有政府與公衆兩個簡單的政策關係者，同時考慮到城規等專業命題需要引入社會人士、專家學者的意見，因此有必要設立長期的諮詢委員會，從而讓代表人士在城規工作中討論並形成共識，避免公衆對政府的方案有較大的反彈。有關建立委員會的意見，經過專家分析後（註五），希望能在訂立《城規法》及相關準則前盡快落實，從而協助政府制訂法規，起到政府與公衆的橋樑作用，互相協調。

（五）公衆齊來參與規劃未來

城市規劃絕對不是政府與小部分人士強加於公衆的政策。要讓澳門持續發展，公衆積極參與城市規劃極為重要。因此，政府必須對公衆的意見持開放態度，以上下互動的意見吸納形式，讓公衆在最大程度上參與到城規工作當中。除此之外，城規工作的透明度也很重要，只有讓公衆有絕對的知情權的情況下，才能令公衆了解事實並提出意見，同時可避免公衆懷疑政府在土地利用權及“還地債”方面等問題上存在黑箱作業（註六）。

加快完善法規制度

工欲善其事，必先利其器。政府在開展全面城市規劃工作前，必須完善城市規劃體系，特別是現有工作流程中缺失的環節，包括相關法律、評定準則以及委員會等，都需要加快制訂，讓澳門的城規工作有法可依、有標準可尋、有專業意見提出。同時在政府與公衆的溝通機制方面，切忌存在長官心態，要通過上下互動的平等溝通形式，充分討論，讓公衆全面參與城規工作，刻劃出澳門美好的未來。

澳門中華新靑年協會副理事長

高岸聲

註釋：

（一）運輸工務司司長辦公室：《城規編制硏究昨舉行工作坊討論三大議題年內提交報吿》(http://portal.gov.mo/web/guest/info_detail?infoid=89129)；

（二）《澳門日報》：2010年6月29日《關翠杏促加快城規立法 確保新塡海規劃有堅實法律基礎支持》；2010年7月14日《陳美儀質詢土地法立法進度》；2010年7月31日《何潤生籲增土地批給透明度 倡新城區預留商住樓宇供居民競投》；

（三）《澳門日報》：2010年7月24日《新城塡海區海洋花園專場諮詢 劉榕：CD區海島式塡海減破壞生態》；

（四）《訊報》：2008年9月18日《概念規劃太空泛 綱要不能只務虛》；

（五）同註一；

（六）《澳門日報》：2010年7月30日《解釋新城塡海區規劃初步構思 工作小組專場諮詢兩議員》。