建有效博彩競爭保護體制

建有效博彩競爭保護體制

競爭之於澳門博彩業的重要性，已為澳門博彩業近年來的高速發展所證實。但在享受競爭果實時，也須對博彩公司聯合限制競爭或壟斷市場的行為保持足夠警惕。因這些行為壓制博彩公司創造性和進取心，不僅損害顧客利益，最終也阻礙博彩業持續發展。

宣示意義未具法效

澳門博彩法早已預見到這一點。第16/2001號法律，即《娛樂場幸運博彩經營法律制度》第21條，明確規定“禁止作出限制競爭之行為”。這條規定在目前情況下，僅具目標宣示意義，尚未成為有效的法律制度。本文將分析這項法律規定存在的結構缺陷，分析澳門政治、文化條件對執行這項法律的影響。

第 21條第三款規定是說，博彩公司不能以協議或其他方式聯合阻礙、限制或破壞競爭；第四款規定是指，如果一家博彩公司在某個市場上佔有支配性地位（或稱壟斷地位），則不能濫用這一地位，阻礙、限制或破壞競爭。前一款是針對多家博彩公司的聯合行為；後一款主要是針對一家博彩公司的壟斷行為（一家以上公司濫用市場支配地位的情況，實踐中甚少見）。

這兩條款與美國反托拉斯法以及歐盟競爭法的規定大同小異，除用詞過於寬泛、需在之後的法律實踐中充實，沒有太大的毛病。關鍵問題在於本條後兩款——也就是對聯合限制競爭或壟斷行為的法律後果的規定。即若博彩公司觸犯第三或第四款，將面臨怎樣的處罰？

第21條第五款規定：“第三款及第四款所禁止之協議、決定、行為或事實均為無效，但透過行政長官批示明確宣示具說明理由情況者除外。”第六款規定：“違反本條規定，構成行政上之違法行為，但不妨礙追究有關民事或刑事責任。”

無罰款規定難執行

我們不能不說第五款規定作用不大。合同“無效”，基本上屬民法上的概念。倘合同被宣佈無效，基本上等同於合同未簽訂過。如某人未獲委託就賣掉別人財產，據《澳門民法典》第882條規定，該買賣合同有可能不成立，買賣雙方要恢復到合同簽訂前的狀況，買方退還貨物，賣方退還貨款。宣佈合同無效，可保護財產所有人權益。

但在諸如博彩法等經濟法中，宣佈合同無效，沒有意義。如今澳門各博彩公司協商統一“碼佣率”，如達成協議，該協議一經執行，即可能產生限制競爭效果。假設協議執行兩年後被宣佈無效，此“宣佈無效”能夠消除協議已產生的限制競爭效果嗎？能夠挽回利益相關人的損失嗎？

很明顯，協議執行期間所產生的限制競爭效果，不能因宣佈合同無效而消除。在執行協議兩年間，博彩公司得到好處，這些好處不會因為宣佈合同無效而消失。因此宣佈協議無效，對協議當事人而言，不具任何懲罰意義。

再看第六款規定。該款首先規定限制競爭行為構成行政違法，這意味着行政執法機關可對博彩公司處以罰款。但罰多少，怎樣罰？如美國《謝爾曼反托拉斯法》規定，若法院判決刑事違法成立，可對法人處以1億美元以下罰款；對個人處以100萬美元以下罰款。此外，對個人還可並處十年以下的監禁。對個人的監禁也可單處。但澳門第16/2001號法律以及其他法律、行政法規，對罰款數額未作規定。這對行政執法部門來說，基本上無法執行。

結構性缺陷成制約

該款接下去規定，對限制競爭行為，也可追究民事責任。但什麼樣的人可向法院提起訴訟、要求賠償？賠償數額怎計算？這些問題無法確定。

該款同時規定，對限制競爭行為，甚至可追究刑事責任。該項規定表面上看似非常嚴厲，但澳門刑法中並沒有規定相應的罪名。也就是說，所謂追究刑事責任根本無法落實。對這種無明文規定的情況，檢察機關如何向法院提起訴訟？

通過以上分析，發現第21條存在重大結構性缺陷。如這缺陷得不到糾正，便無法執行。

除法律本身結構性缺陷，澳門現今的經濟、政治、文化條件也對第21條的執行形成極大制約。

第一，澳門沒有培植出崇尚競爭的商業文化。首先，澳門地理範圍狹小，商業圈子是“熟人社會”，大家低頭不見抬頭見，企業間即使有競爭也遮遮掩掩，均不利於培養競爭文化。其次，在澳門的企業制度中，專營制度一直佔重要地位。至今，仍可看到專營公司遍佈澳門。

就博彩行業而言，○一年以前一直是專營；從引入競爭機制到現在，仍不到十年。專營制度培養壟斷的文化、依賴政府的文化，而不是自由競爭的文化。沒有競爭文化的薰陶，從一般老百姓到商人到政府官員，對競爭價值的重視程度均不會很高。這導致兩結果，其一，政府機構本身對執行博彩競爭規則不積極；其二，當政府機極執法時，得不到社會支持；當政府機構消極執法，社會也不能給他們足夠的壓力。

最終或會犧牲競爭

第二，在澳門，社會安全、就業等因素佔有極重要地位。澳門是微型經濟體，博彩業又是舉足輕重的支柱產業，甚至可說是唯一稱得上是產業的東西。如競爭結果導致博彩公司倒閉，意味着幾萬人集中在一段時間內失業。幾萬人放在一個大經濟體中可能不足顧慮，放在澳門只有幾十萬人的城市中，就有可能產生嚴重的社會問題。

再以貴賓廳市場上的“碼佣”競爭為例。“碼佣”競爭的結果，必然造成部分貴賓廳承包人（廳主）經營下降、甚至破產。由於貴賓廳制度同時還兼有融資功能，一個廳主破產，就不僅是一個人的問題；如多個廳主破產，社會上就會引起較大震動，會對政府政策形成壓力。

在這種社會環境下，政府部門很難下決心嚴執第21條規定。儘管競爭有可能帶來效率，但這種效率只是在理論上存在，看不見摸不着。失業或社會安全給政府帶來的壓力是直接、現實的。故在競爭與社會安全、就業等發生衝突時，政府很可能犧牲競爭。

這樣看來，無論法律條文，還是社會環境，都沒有為政府部門嚴格執行第21條的規定提供充分的和必要的條件。如果長期這樣下去，第二十一條就會成為“紙面上的法律”，無法發揮實際效用。這不僅有損法律權威性，且可能阻礙澳門博彩經濟的長期持續發展。

如何破解困局？筆者認為似可從以下幾個方面着手：

第一，修復第21條的結構性缺陷，給該條裝上“鋼牙”、“利爪”，令博彩公司心存畏懼，真正拿第21條當回事。這並不特別困難，制訂一個行政法規，即可基本解決問題。

專責部門處理競爭

第二，在博彩監察協調局成立專門的政府機構，專門處理博彩業的競爭事務。目前，不僅博彩公司沒把第21條當回事，政府實際上也沒有把第21條當回事。競爭法（或稱反托拉斯法、反壟斷法）的內涵非常豐富，也相當複雜，非專業人才難以勝任執行工作。政府如欲真正執行第21條，必須成立專門的機構，用專業人才。這個機構主要任務是宣傳競爭、倡導競爭；同時監督博彩公司的競爭狀況，每年行政長官及立法會提供年度報告，並提供有關競爭問題的立法或政策建議；此外，處理違反第21條的具體案件。

第三，可考慮建立事前審查機制。即博彩公司如欲簽訂對競爭有影響的協議，須事前向競爭主管機構提出申請，經主管機構批准後才能執行。博彩公司的申請報告須對協議所產生的競爭效果作分析，並提出減輕負面效果的措施。另一方面，主管機構也可視情況對博彩公司提出要求。好處是令博彩公司限制競爭行為始終處於政府監控之下，避免大規模消除競爭的災難性局面。

第21條在澳門真正發揮作用，必然是逐漸及長期的。政府必須對此作出努力。筆者認為，政府應當從構建一個有效的競爭保護機制開始。

澳門理工 王長斌