公職法援與基本法的平等權 劉 倩 （澳門大學法學院博士硏究生）

公職法援與基本法的平等權

近來澳門各界圍繞《因執行公共職務的司法援助》（法案）展開熱烈討論，其中有批評者認為該法案未照顧公平原則、居民有“被推定責任”之虞、將助長“公權力濫用”及“報復性執法”現象，且有違“陽光政府”的施政理念，故而“嚴重違反基本法的規定” （註一）。細究其論，或可商榷，以俾深入討論。

首先，判斷該法案有否違反基本法關於平等權的規定，應作契合基本法立法原意的正確理解。

作為公民基本政治權利之一，平等權是保障公民其他權利與自由的基石，早已成為世界各國立憲活動與憲政建設的題中之義，澳門基本法亦將其置於“居民的基本權利和義務”諸條之首，由此確立澳門特區居民的“平等權”，以彰顯其地位和作用。

法律面前人人平等

批評者的立論依據，即基本法第二十五條的規定：澳門居民在法律面前一律平等，不因國籍、血統、種族、性別、語言、宗敎、政治或思想信仰、文化程度、經濟狀況或社會條件而受到歧視。但是，對基本法的平等權規定，應作契合基本法原意的正確理解。根據基本法第二十五條的立法原意，它將法律作為同一尺度適用於澳門特區所有居民，意味着任何特區居民旣不能享有特權，亦不應受到歧視（註二）。據此可見，所謂平等權原則的正確理解，是就法律的適用和遵守而言。檢視“公職法援”法案是否違反基本法的平等權規定，亦當作如是觀，而非籠統地扣上“帽子”抨擊。

其次，平等權不是就立法上的平等而言，意味着立法時的法律主體——亦即標的及範圍——本身就是因人而異的。

特殊主體特殊保障

不同於法律的適用，法律的制訂須要從實際出發，針對不同的人、不同的情況，作出不同的規定。譬如，政府在訂定針對婦女、兒童、長者及殘障人士權益保護法時，它們各自賦予這些特殊主體以特殊的權益和保障，但人們並不因此而判定這些立法是在背離“平等權”。

澳門現行的司法援助體系，已經從普通市民擴展到了司警和獄警，它們各自所涉的主體不同，所據的理由及程式也不同，這同樣表明了立法上的因人（主體）而異。如今再從司警和獄警隊伍延伸到公職人員，對他們因執行公共職務的行為或事實而涉訟提供同等的司法援助，亦是行政執法亟待規範和保障的客觀現實之所需。一套完整的司法援助體系，是不應該僅僅只有普通市民、司警及獄警而必須排斥公職人員的。

免卻公僕後顧之憂

人們批判這部法案偏袒公職人員，其實是有一些基本觀念上的誤解。雖然公職人員歷來被人視為強勢一方，且現有法律體系已為其執行公共職務提供了諸多法律保障，但這旣不代表他們在任何場合都有凌駕於人的強勢，亦不代表他們總是處於無須法律保護個人權益的境況。近些年來，公職人員因執行公共職務而作出的行為或發生的事實被起訴或提起訴訟的事例，並非鳳毛麟角，更非天方夜譚。鑒於政府今後繼續嚴格依法施政、嚴格執法，在諸如打擊非法提供住宿、整肅非法霸地與僭建等問題上，公職人員面臨的壓力及風險不容小覷。建立一套讓其免卻後顧之憂的司法援助制度，將不僅有助於化解這一壓力及風險，亦將在很大程度上阻卻他們懈怠執法的理由，客觀上也在有助於依法行政的同時讓廣大居民從中受惠。

第三，平等權應是就執法上的平等而言，據此需要檢視該法案有否確立一套契合平等精神而可供平等執行的規則。

且待時間聽言觀行

聽其言，觀其行。惟有當法律得以實施和推行時，即進入法律適用和遵守的環節，就應當做到法律面前人人平等，平等權由此而成一個有效的判斷尺度。從整體看，現行的“公職法援”法案在具體條文及程式設置上，尙待商榷和修繕的地方確實是有，但在整體的精神及具體的程式上，它還是充分考慮到如何與基本法上的平等權規定保持契合，且已搭建起一套可供平等執行的具體規則。

從立法技術上看，開宗明義的“標的及範圍”將是檢驗一部法律有否平等精神的試紙。“公職法援”法案第一條就明確規定了所有的公職人員，只要都是因執行公共職務而作出的行為或發生的事實被起訴或提起訴訟，在訴訟程式中一概平等享有司法援助的權利。它在可供執行的平等性，至少體現為如下方面：首先，它將法律上的主體一概賦予平等的資格，位高權重如行政長官及主要官員，普通公務員如公共部門的工作人員（包括按私法制度聘用者），乃至法院司法官及檢察院司法官（第一款）。

公職人員平等普惠

其次，它將司法援助所涉的訴訟範圍進行了平等的擴及，延伸於上訴與執行的環節，包括“不論訴訟的裁判為何，司法援助在有關上訴中繼續提供，並延伸適用於以附文方式並附於獲司法援助的訴訟程式的卷宗而進行的一切訴訟程式”（第三款）和“司法援助在以獲司法援助的訴訟程式中所作判決為依據的執行中維持有效”（第四款）。再者，它將司法援助所涉的受惠對象也進行了平等的擴及，包括離職人士、待退休人士及死亡後承繼該項權利的人士（第五、六款）。由此看來，該部法案的“標的及範圍”已在盡力貫徹着平等執法的基本精神。

至於後續的其他條款，例如司法援助的形式，豁免及支付訴訟費用及預付金，支付在法院的代理費用，負擔及償還的歸屬，決定許可權、申請、預支及結算的程式，其他豁免及喪失優惠的條件及法律責任等，也都恪守着法律面前人人平等的執行原則，即不分位高權重還是位卑言輕，不分在職人士還是退休或待退休或亡故，不分起訴或被訴還是上訴或執行階段，一概須遵照法律平等地行使權利、履行義務、承擔責任。

公衆畏懼報復執法

第四，該法案本身並不必然帶來“報復性執法”及“被推定有責”等隱患，相反它還有助於防範或遏制這類問題。

客觀而論，公職人員本身素質的良莠不齊，加之面對盤根錯節的利益與誘惑各有所持，不可避免會有一些公職人員濫用權力、假公濟私，亦可能因其作出的不法行為或發生的不法事實而被起訴或被提起訴訟。人們擔心這些不法行為或事實可能會坐享“公職法援”為其提供的司法援助之成，故而認為該法案可能淪為以公帑庇護公職人員非法行徑、甚而進行報復性執法的利器。

但是，在該法案問世之前，“報復性執法”現象早已在現實生活中屢見不鮮，且如瘟疫般在悄然蔓延。其根由是多方面的，很大一個原因就是現行法律體系（尤其是行政執法領域）存在諸多漏洞。公職人員如果存心不良、徇私枉法，是不難在漏洞中尋找到一切看似依法行事、實則悖離法治精神的罅隙。“報復性執法”即是假借法律之名進行的選擇性適用，只選擇對其有“利”且有力的一面或一點，而不顧法律在整體上應予堅持的公平和正義。基於此，將“報復性執法”的可能性及其泛濫歸咎於“公職法援”法案，並不符合客觀事實。

制衡約束避免濫用

至於批評者擔憂普通市民“被推定有責”，亦即公職人員濫用公職法援制度，對普通市民肆意進行惡意訴訟，確實有可能成為新型“報復性執法”的方式之一。但是， “公職法援”法案也充分考慮到這類“報復性執法”問題的可能，且通過設置相應的限制性條件、確立相應的責任性條款，在一定程度上防範這類現象的發生，亦將有助於遏制這種現象的蔓延。

譬如，該法第三章第十五條“喪失司法援助優惠”的第一款規定，已經列明了三種情況：（一）根據確定的司法裁判的結論，導致提起訴訟的行為或事實非因執行公共職務而發生；（二）根據確定的司法裁判，屬因執行職務時實施犯罪而被判罪；（三）根據確定的司法裁判的結論，屬故意或因嚴重過錯而作出不法行為。這三類情況經由司法裁判而確定之後，濫用公職法援制度者非但要承受“喪失司法援助優惠”的直接後果，還將根據相應的法律責任來承受更為嚴重的法律後果。至於該條第四款規定“作虛假聲明的申請人及簽署有關聲明的人，須就不當結算及支付的款項向澳門特別行政區負連帶責任，且不影響應負的紀律責任及刑事責任”，對於那些潛在的以權謀私、假公濟私及泄私報復的公職人員，以及與之有利害關聯的其他人等而言，只需對其間的利害得失稍作盤算即可明白“報復性執法”實在得不償失。

理性探討完善法案

只要一套規則體系在權利與義務、許可權與責任上都涇渭分明，則它的執行將是極具可操作性、且能夠產生符合立法初衷的效果的。對於負有執法使命的公職人員而言，“公職法援”制度不僅為其提供了一旦因公而涉訟的風險防範機制，亦為其堵塞了假借執法風險而隨意推卸責任的孔道，還將在很大程度上促使他們檢點“濫用公權力”及“報復性執法”的法律責任，從而在客觀上大有裨益於一個“陽光政府”的多方打造。

總之，現行的“公職法援”法案雖然不免瑕疵，有待繼續深化討論並加以修訂完善，但基調並未“違反基本法”，無論其立法目的、實體規範還是程式設置，皆在整體上符合基本法上的平等權規定。圍繞這類問題而展開的學理探討，澄清一些容易產生消極影響的誤解，當是立法工作及其後續的執法工作中値得注意的事情。

劉 倩 （澳門大學法學院博士硏究生）

註釋：

（一）對此提出激烈批評的代表是前立法會主席曹其眞女士，相關觀點參見曹其眞：《個人意見》，載曹其眞新浪博客文章 http://blog.sina.com.cn/s/blog_636ada350100loem.html，二○一○年八月二日。相關觀點被澳門多家媒體轉載或摘錄，例如《曹其眞直指“公職法援”違基本法》，載《華僑報》二○一○年八月五日。

（二）參見楊允中：《澳門基本法釋要（修訂版）》，澳門特別行政區政府法務局出版，第六十八頁。