當前諮詢制度有改善空間 焦育霖

當前諮詢制度有改善空間

焦育霖
特區政府擬把政策諮詢工作規範化

當前諮詢制度有改善空間

公衆諮詢是公共政策諮詢的重心。回歸以來，許多部門在政策出台前都會諮詢公衆，並且引入多樣化的諮詢形式和諮詢機制，創新澳門的諮詢文化。例如，可持續發展策略硏究中心的《澳門城市概念性規劃綱要》的公開諮詢活動，就廣泛採取了簡報會、諮詢會、巡迴展覽、落區座談、報章專欄、網上論壇、走訪高等院校等多種形式來徵集民意。一些諮詢活動在完成第一階段的公開諮詢、整理首階段的諮詢結果之後，還展開了第二輪的諮詢活動。

最近行政曁公職局就諮詢制度制訂《公共政策諮詢規範性指引》。相關文本推出以後，不少立法會議員紛紛表達意見，有議員表示，現時公職法已有條文明確指示，政府政策的制訂需聽取公職人員以及有關社團的意見並諮詢，因此制訂有關指引是不必要的；另外有議員指出，現時各項諮詢的活動可以反映，大衆對諮詢工作的意見反應不一，故難以一項硬性指標規範各種諮詢工作。

願意聆聽廣開門戶

當前諮詢制度確實存在改善空間。但是，政府在推進諮詢制度的進程中，有兩方面的工作是需要肯定的，第一是諮詢制度逐步走向群衆；第二是政策執行重視諮詢得來的民情民意。

一、諮詢制度逐步走向群衆

隨着社會不斷的發展，澳門走向前所未有的繁榮經濟，庫房收入的增加，使政府在客觀條件上，有更多的資源投入到政策的落實。這些政策措施的推行過程中，政府方面十分重視諮詢得來的意見，並不斷把諮詢面逐步擴闊，走向群衆。前任特首何厚鏵曾經表示過“政府由過往統治市民的角色，應轉變為服務市民的角色”，因此，在政策諮詢方面政府願意聆聽，普開諮詢之門，讓市民有機會充分參與提供意見。雖然有指諮詢方式五花八門，但是，每一件新鮮事物必須經過實踐、修正、再實踐。諮詢制度亦是同一個道理，通過普及諮詢的方法，尋求出諮詢成效較佳的諮詢方法，再硏究推出符合社情民意的諮詢制度。

煞停不受歡迎方案

二、政策執行重視諮詢得來的民情民意

政府重視社會的民情民意，更好地樹立取信於民的良好政府形象。政府在接受民間的聲音意見後，調整、修改將要落實的政策，甚至是中止政策。例如，六月份社會工作局考慮將美珊枝街五號設立為臨時戒毒中心，因為措施對附近居民產生心理和情緖上的困擾，社工局在聽取民意後，將原定計劃延期，另一方面積極地與居民溝通，期望達成共識，並宣佈永久戒毒中心將會在三年之內建成，把它設於結核病防治中心內，從而清楚表明美珊枝街五號只會是為期不超過三年的臨時戒毒中心，以消除居民的憂慮。又如，七月份政府凍結澳門輕軌展館計劃一事，因該計劃出台後，受到多位立法會議員抨擊及社會人士反對，政府在聽取有關意見後分析，最終從善如流地中止計劃。由上述兩個例子之中，政府在政策的執行過程中，均十分重視諮詢意見。

必須肯定的是，現時政府摒棄舊有社會政府的統治思維，採用服務市民、以民為本的理念，迎合社會發展的需要。對於諮詢制度的改善進程中，政府亦是以提升政策質量、服務市民為主要前提下不斷優化。但是，諮詢的眞正目的，不是要帶出政府一廂情願希望聽到的聲音，而是政府應該要聽到的多元聲音，所以說，完善諮詢制度，實現決策科學化、民主化，增強政府決策透明度和公衆參與度，強化公共決策的正當性，是實現陽光政府的需要。伴隨公衆諮詢的表面化和空洞化，公衆對於這一制度的認可度與信任度呈下降趨勢，“做騷”的提法反映出公衆對政府向公衆諮詢實踐的切身感受。

個別議題不了了之

諮詢制度的實踐表明，其在推動澳門的科學決策中發揮的作用有限，政府在諮詢方面的工作的確存在着需要進一步改善的空間：第一就是各個政府部門的政策諮詢活動沒有統一化、規範化的指引；第二就是特區政府對公衆意見的回應性有待加強，免得公衆諮詢受到“形式化”的批評，特別是在當局幾個部門同時推出幾項公衆諮詢的情況下，更令社會懷疑這種公衆諮詢的成效；第三就是諮詢時間不一，跨度太長，現在有的政府部門諮詢期短則兩至三個月，有些政府部門的諮詢非常拖拖拉拉，如在○五年衛生局已經就醫療事故法開始諮詢，但是，至今還沒有進入立法程序。更有個別政府部門諮詢過後就不了了之，沒有交代採納意見與否的原因和理據，也嚴重侵犯的市民的知情權。

三、全部與會人員包括專家都有涉僱之嫌

目前的諮詢制度，與會人員有被僱傭之嫌。行政官員和出席的社會人士，都會獲得相應的所謂會議津貼。筆者看來，這些除了浪費公帑以外，就是同諮詢制度本身的流於形式有關。最重要的是，一些專家本可以以中立角色出現並提供意見，但是專家的中立性本身只是一個假設。諮詢的實踐表明，與會的諮詢專家旣有可能為某些階層群衆“僱傭”，特別是為利益集團“僱傭”而參與諮詢過程，成為“被管制者”用以捕獲“管制者”的工具，也有可能被政府“僱傭”，提供政府定制的專家意見，成為政府決策方案的講解會。相當數量的專家諮詢是在為論證而論證，為政府決策的合理性背書，其專業性和科學性無法得到保證。專家一旦與利益結合，勢必影響專家諮詢“理性最大化”目標的實現，專家參與諮詢的作用將受到嚴重的制約。

要處理好利益關係

四、意見圍繞個人或集團利益顯得片面

在決策結果與全體諮詢成員的個體利益或價値偏好具有特定聯繫時，諮詢人員很難表現中立和客觀公平。在此種情況下，與會的諮詢人員將依據其偏好和自身立場而不是全局作出判斷。因此，諮詢的結果也就失去理性和公信力，諮詢的初衷和目標自然無法實現。因此，諮詢架構的選人問題就顯得格外重要。

五、參加諮詢的人員自身知識有限

即使諮詢人員能保持絕對的中立，其具備的知識和理性能力有限，也會影響其諮詢意見的合理性。雖然不排除個別與會人員在知識上處於優勢地位，但佔多少比例、其意見能否被採納，而且不同的知識構成往往會形成不同的觀點，使諮詢本身變成利益紛爭。

綜合所述，未來澳門特區政府的公衆諮詢將進一步的規範化和制度化，各個部門的公衆諮詢將得到統籌和協調，以提升公衆諮詢的成效，確保公衆諮詢不走形式化。特區政府改革和完善公衆諮詢體系的目的，歸根結底就是要通過各種公衆諮詢機制的設立，鼓勵公衆積極參與社會公共事務，促進公衆和政府的雙向溝通和相互信任，全面了解、掌握多元化的民意，為政府的政策制訂提供堅實的民意基礎。此外，希望政府部門在諮詢的同時，一定要明白他們做的是諮詢工作，而不是在“做騷”應付市民。

焦育霖