澳門司法改革勢在必行

澳門司法改革勢在必行

澳門回歸祖國已經十年，社會變化翻天覆地，經濟與民生得到了空前的發展與繁榮，博彩業一躍成為世界第一；隨着聯合國確認澳門歷史城區為世界文化遺產，澳門的國際地位也大幅提高，這都體現了“一國兩制”、“澳人治澳”方針的成功實踐。但是，也正是由於澳門社會的快速發展，使澳門政府在管制方式與觀念，法制建設與法律人才培養方面，面臨着越來越嚴峻的挑戰。

澳門賭牌開放後外資湧入，澳門對外交往日益廣泛和深入，澳門被納入珠三角區域的發展規劃，澳門與內地、台灣和香港之間各種關係的處理，特別是此次世界範圍內的金融危機所提出的警示等，都給澳門提出了一系列亟待解決的問題，特別是法律方面已經遠遠落後於形勢的發展。澳門原有的具有殖民色彩的司法體系，面對快速發展的中華人民共和國澳門特別行政區社會，顯然極不相稱又嚴重阻礙澳門社會的發展。因此，澳門的司法改革勢在必行，而且迫在眉睫。要改革的是整體的司法體系，涉及的層面甚多。筆者認為，要抓綱舉目，循序漸進。目前亟需從以下三方面着手：即端正認識，設立司法改革領導機構；明確職責，充份行使立法會的立法權力；制訂措施，落實重大法律中文修正、司法人員專業培訓和全民司法敎育。

一、端正認識，清除思想障礙

在澳門特區首任行政長官第一個任期內，百事待舉，政務千頭萬緖，尙未能騰出精力處理法制改革的問題，故而法制改革的步伐嚴重滯後。儘管行政法務司司長辦公室公佈了一個“中期法規草擬／修改計劃清單”，卻未能如期完成任務。從此角度而言，法改的滯後已成為削弱特區政府績效的重要因素。為此，何厚鏵在競選第二任行政長官時的參選政綱《同建優質社會，共創美好明天》，就提出了“繼續深化行政改革和法務政策”的承諾，並表示“不但致力於尙未完成的改革，還要對已經完成的改革精益求精，重整澳門的法律體系，使之適應時代和具有持續的穩定性”。此後又批示成立法律改革辦公室，作為法律改革的主要執行機構，確立法規草擬的中央機制。同時決定成立的，還有法律改革諮詢委員會。這個決定，改變了過去五年由各個職能部門分散擬制法案以致人力分散、互不通氣、缺乏協調、效率低下的無序狀况。

“基本不變”成為“禁區”

從第五八／二○○五號行政長官批示向法律改革辦公室賦予的職權看來，該機構的性質，有點像中央政府的國務院法制辦公室。實際上，國務院法制辦是協助總理處理法制工作事項的辦事機構，主要職責包括統籌考慮、統一規劃國務院的立法工作，擬訂國務院年度立法安排，審查、修改各部門報送國務院的法律草案，起草或組織起草若干重要的法律草案。這與澳門特區法律改革辦公室所執行的編制法案、聯繫及協調參與法規草擬工作的公共部門及實體等職能頗為相似。有了這個統合、協調機構，尤其是具有直接擬備法案的功能之後，就將能較好地克服過去的種種弊端。

但是，這幾年法改辦的運作遠未達到預期效果。問題癥結在哪裏？筆者主觀認為是：這些機構的領導者沒有端正對司法改革的認識，其中最關鍵的思想障礙是：片面強調“一國兩制”和《基本法》是個不可觸碰的“禁忌”，強調《中葡聯合聲明》中“現行法律基本不變”的原則，因此就有意識地經常將問題上升到“一國兩制”和《基本法》的高度。

中葡政治博弈產物

其實，我們今天所看到的澳門司法制度及其有關安排，不外是當時中葡雙方政治利益博弈的體現，是雙方各自妥協的結果。客觀地講，葡方當時堅持的司法制度設計和安排，具有法治社會的合理構思，但直接目的是獲得葡方利益群體在澳門回歸後的社會地位和安全；至於中方，當時的最高利益是實現澳門回歸這一國家利益和民族利益。正是在此歷史背景下，在中方實現最高國家利益的大局觀主導下，促成了中葡雙方司法制度設計和妥協與共識，促成了現今澳門司法體制的產生。這個司法體制的建立，實際在許多細節方面有待發展和完善，這就為後來澳門司法活動的展開和司法制度預留了空間，並為澳門的司法活動與制度發展提供了可能。

但從《中葡聯合聲明》中“澳門特別行政區成立後，澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，除與《基本法》相抵觸或澳門特別行政區立法機關作出修改者外，予以保留。”這段文字看出，一是澳門特別行政區立法機關是合法的有權修改法律的機關；二是現今澳門法律體系是由《基本法》、澳門原有法律和澳門特區新制訂的法律構成的。因此，制訂新法律和修改與形勢發展不相適應的法律旣合理又合法。

我們知道，從十九世紀中葉到上個世紀三十年代，在澳門實行的是一種殖民政策和法律。自上世紀中葉起，由於當時實行“同化”政策，作為葡國的澳門省，轉而執行的是在葡國國會通過的法律。澳門回歸祖國十年了，難道我們還要“基本不變”地執行這些殖民地色彩的法律嗎？答案絕對是“不！”這就是澳門法制改革的必要性和必然性。澳門回歸祖國後，經濟高速發展，與毗鄰的港台、珠三角和東盟等地區和國家的交往合作日益頻繁，特別是澳門社會內部結構由回歸前中葡主權國家之間的利益衝突變成了回歸後澳門社會各個利益集團之間的利益衝突，勢必由與之相適應的法律來解決，這就是澳門法制改革的緊迫性。

法制工具與時並進

澳門司法改革停滯不前，司法系統的問題始終得不到解決，政府又不敢貿然解決，關鍵因素就是“基本不變”思想在作祟。例如，有葡語和葡萄牙法律知識背景的法律人群體實際，上已經形成利益群體。對於這個利益群體的利益觸動，往往被歸結到對原有法律制度的尊重和實施。因此，很多時候“保持原有法律制度不變”已經成為某些利益集團維護自身利益的擋箭牌。顯然，這即使不是出於維護自身利益集團所採用的政治技巧，也是對原有法律制度的曲解。具體講，一些人有以下幾個層面的思維邏輯：一是以“原有法律不變”作為根據，反對澳門法律的修改和澳門司法制度的改革。這確實給行政當局和立法機構的法律修訂與改革造成了相當的壓力和困難，使行政立法當局進退兩難。

但《基本法》所說的原有法律不變，是指澳門原有的整個法律制度模式不變，基本法律原則不變，但絕不意味着原有的具體法律不改不變。人類社會存在發展了幾千年，從來沒有過什麼不改不變的東西，世界法律發展史上，也從來沒有過什麼法律規則不改不變的。中國的法律在變，葡萄牙的法律在變，歐洲的法律在變，澳門的法律當然也要變。顯然，這些人在談論這個話題時偸換了概念。

二是將澳門法律等同為原有法律，一談到澳門法律就必然將其理解為原有法律。但澳門保留原有法律，並不意味着原有法律就是現今澳門的全部法律。在澳門現今的法律體系中，澳門原有法律只是一種法源，即使它可能是一種主要淵源。除了澳門原有法律外，現今澳門法律淵源包括全國性法律，特區法律，其中包括回歸以前的原有法律和回歸以後澳門特區制訂和修改的新的法律；此外還有各種國際條約和協定以及區域之間的協定等等。因此，不能簡單地將澳門法律等同於原有法律。

消除障礙加快改革

三是將原有法律等同於葡萄牙法律，以此強調葡萄牙法律在澳門的重要性和不可或缺性。顯然，這也是錯誤的。因為即使在回歸前，澳門的法律也不僅僅是葡萄牙法律。澳門本地華人的風俗習慣，從來都是作為澳門法律淵源的一種，發揮着重要的作用。因此，要加速司法改革，首先必須清除這些思想障礙，端正認識，讓充實、有活力、有學識的年輕學者進入法律改革辦公室和法律改革諮詢委員會，從而在正確的導向下，有一整套思想指導並推動澳門的法制改革。

二、明確議員職責，改進立法會

澳門立法會是凝聚社會集體智慧、制訂法律、監察政府的政治權力機關。澳門議會的傳統源於一九七六年生效的《澳門組織章程》。回歸前後的立法會，無論在權力和職能上都有了根本的變化。根據《基本法》第七十一條，立法會職權有:制定、修改、暫停實施和廢除法律；審核、通過政府提出的財政預算案；審議政府提出的預算執行情况報吿；根據政府提案決定稅收，批准由政府承擔的債務；聽取並辯論行政長官的施政報吿；辯論公共利益問題；接受並處理澳門居民申訴；如立法會全體議員三分之一聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，經立法會通過決議，可委託終審法院院長負責組成獨立的調查委員會調查。調查委員會如認為有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數通過，可提出彈劾案，報請中央人民政府決定。在行使上述各項職權時，如有需要，可傳召和要求有關人士作證和提供證據。可見，澳門立法會是澳門特區行使立法權的機關，有權就自治範圍內的事務自行立法。

強化立法機關職能

可是，當今的澳門立法會和議員在行使權力和履行義務時與《基本法》的規定還有較大的距離，議員都把很大的精力花在“反映民衆訴求”上。當然這是應盡的責任，但只是其中之一，修訂、修正法律才是重中之重。因此，澳門司法改革的重點之一是要改進立法會。改進的內容一是要進一步明確並強調立法會和議員的主要職責，使他們將工作的中心和重點轉移到制訂、修正法律方面來，眞正努力把澳門建設成高度文明的法制社會。二是要擴大立法會的規模。第三屆立法會議員雖增至廿九名（直選十二席和間選十席、委任七席），但現今澳門人口增至五十二萬人，社團增至三千多個，廿二席代表社團和民衆的議員實在不具備普遍性和代表性，要朝向發展成為更成熟的民主法治社會，公民素質得到進一步的提升，社會群衆達成共識，逐步增加立法會的議席是有其需要性。

三、制訂措施，落實重大法律中文修正、司法人員專業培訓和全民司法敎育

現今澳門司法制度基本上是原有葡萄牙司法制度的延續和發展，其憲制性法律基礎是《基本法》第八條的規定：“澳門原有法律、法令、行政法規和其他規範性文件，除同本法相抵觸或經澳門特別行政區立法機關或其他有關機關依照法定程式作出修改者外，予以保留。”《基本法》的這一規定，實際上是對《中葡聯合聲明》第二條第四款中所說的“法律基本不變”和《中華人民共和國對澳門的基本政策的具體說明》第三條第二款的最終詮釋，對澳門回歸後的法律制度，包括司法制度作了一錘定音的憲制性規定。進一步說，以葡萄牙法律為基本法律淵源，澳葡政府管治時期制訂的法律為補充法律淵源的澳門法律及由此構成的法律制度，回歸後會繼續保留和實施。這意味着，葡萄牙一八四七年以來對澳門實現管治以來漸漸形成的法律傳統，並沒有因為澳門回歸中國而終止。相反，它獲得了繼續存在和發展的憲制基礎。這旣是一國之下兩種制度的一個體現，也是國家對澳門地區歷史和社會實際的充分尊重。

控制准入袒護利益

在澳門，雖然很多人會說澳門法律是大陸法系傳統，但他們對於大陸法系法制的了解並不深入。經常有人強調澳門法律的特色，批評某些非本地的法律學生和法律人不懂澳門法律。產生這種現象，只能有兩個原因，一個是沒有眞正懂得大陸法系法制，另一個是雖然懂得卻故意誇大強調澳門法律與其他大陸法系法律制度的不同之處。如果是出於前一種原因，可以通過加強這方面敎育逐步解決；但如果是出於後一種原因，則必須進一步探究為什麼有些人要刻意誇大澳門法律與其他法律的區別。不能排除，這是要維護一種利益。甚麼利益？不是澳門社會整體利益，而是個別社會利益集團的利益，特別是有葡語背景的法律人群體的利益。而且，他們當中的相當一部分人對有關制度安排具有話語權或者很強的影響力。由於維護其旣得利益的最好方式莫過於對法律職業准入的掌控與限制。於是，法律職業准入的路徑、標準就成為問題關鍵。澳門司法官短缺，澳門司法系統中存在的問題遲遲得不到解決，其最主要癥結就在這裡。

旣然找到了問題癥結，就要對症下藥，果斷採取措施。眼下迫在眉捷睫要解決三個關鍵問題：

（一）貫徹《基本法》關於官方語文的原則

澳門回歸，中文順理成章地要成為第一語言，但目前法律條文多淵源於葡萄牙，經過翻譯後的中文法律版本，詞義艱澀難懂，書不盡言，言不盡意，故法律條文的高度中文化當屬改革首列。此舉旣可體現澳門的中國主權化政治利益，也符合澳門以華人為主的實際利益需要。因此要選賢任能，這種法學賢人必須精通抽象上的法律意思表示，又必須具有優秀的中文表達能力，使抽象的法律觀念得以具體中文化。所以應成立專門的獨立翻譯機構，主要由學者及現行的司法官員組成委員會，行政、立法機關只可提供輔助。由於法律部門之間多有交叉關係，如共同的法律術語，又或條文的援引、類推等，為了避免一義多詞的衝突，就必須是完整徹底地將一些重大法律翻譯成眞正符合中文原意的中文版本。

設立專門翻譯機構

（二）加速培養澳門法律人才

由於對澳門法制認識的片面性，上述思維邏輯上的錯誤，澳門旣得利益集團具有相當的話語權，使澳門回歸以來的法律制度發展和司法制度的改革一直處於徘徊不前的滯後狀態，尤其是直接影響到了澳門法律人才培養的制度安排。要解決現在澳門司法人才的培養和使用問題，除了首先要眞正認識澳門法律制度傳統和特色外，必須要解決有關的法律和制度問題。

總的來說，要在《基本法》規定的制度框架下，加速對澳門司法制度的完善和司法人員的培養。具體講：一是按照《基本法》精神修改有關法律法規，如《司法官通則》、《法律及司法培訓中心的組織和運作》、《進入法院及檢察院司法官團的培訓課程及實習制度》等，眞正貫徹落實《基本法》精神；二是在澳門旣有法律體系框架下，按照大陸法系法制的一般規律和做法，改組澳門有關機構，尤其要使澳門律師公會和司法官培訓中心的性質、作用以及運行機制符合法治社會的運行規律，滿足澳門社會的切實需要，盡快突破原有法學敎育、法律人才培養和法律職業准入的封閉鏈條，要從澳門本地的法學敎育計劃開始，再到司法官培訓中心的培養方案，最後到司法考試制度和司法准入標準等諸方面都相應改革和調整；三是重訂特區敎育方針，調整高校敎學計劃。澳門的敎育必須要有眼光，不能局限於澳門，要立足澳門，培養旣能服務於澳門，又能走出澳門，參與周邊乃至世界範圍職業競爭的高素質法律人才。

教導全民知法守法

（三）加強全民普法敎育

因為我們身處的是法治社會，而非雅典式的民主社會。我們的法制改革就是要全社會的民衆知法、懂法， 從而更好地守法。特區政府一是要指令在一些大學開辦一些不同類別的專業法律學習班，二是要在全社會開展普法敎育，特別是要在大、中、小學和社會團體學習《基本法》和相關法律。只有這樣，才能做到人人知法，人人守法，社會才能成為名副其實的法治社會。

如今的澳門又站在一個新的歷史起點上，歷史一頁頁地翻新，社會一天天地進步，我們必須與時俱進。清除阻礙澳門發展的障礙，果斷採取有力措施進行法制改革，首先端正思想，設立堅強的司法改革領導機構；明確議員職責，保障立法者行使權力；加強敎育，加速法制社會進程，使立法者尊法、執法人懂法、守法人知法。這樣才是建設澳門法制社會的具體行動，落實“一國兩制”、“澳人治澳”的偉大方針的有力措施。澳門司法改革的一小步，必然是澳門社會發展的一大步！

立法會議員 李從正