多層社保促進和諧 澳門敬老總會

多層社保促進和諧

一、引言

二○一○年八月，中央公積金開始接受申領，表明澳門社會保障制度的建設進程開啟了新的一頁。

回首往昔，二○○七年十一月，特區政府推出《社會保障和養老保障體系重整諮詢方案》，即雙層式社會保障，包括透過調整社會保障基金，為澳門永久居民提供最基本的退休生活保障；以及建立非強制中央公積金，在最基本保障的基礎上，提升居民退休生活的品質。

其後，在二○○九年度特區政府的施政報吿中，時任行政長官何厚鏵提出啟動雙層式社保體系建設。二○○九年九月，行政會通過了雙層式社會保障制度的相關法律草案。二○○九年十月，特區政府《政府公報》公佈《開立及管理中央儲蓄制度個人帳戶的一般規則》。

二○一○年三月，新一任特首崔世安發表首份施政報吿，在報吿中進一步明確將義無反顧地堅持以人為本，改善民生。

加快完善愈顯重要

特區政府推出的雙層式社會保障制度，旨在逐步形成包括社會保障基金、中央儲蓄制度等構成的社會保障，央積金開始接受申領，標誌着其終得實施。然而，這並非澳門社會保障制度建立的終結，僅是新的開端。之所以這樣講，是因為社會保障是一個多層次的制度體系，當前澳門的雙層式社會保障只是多層次社會保障制度體系中的一環。隨着澳門經濟的不斷增長，社會的不斷發展，人們生活水平的不斷提升，人口的老齡化不斷加劇，澳門市民對社會保障的需求必然提高。相應地，加快完善多層次的現代社會保障體系，就顯得愈加重要。

二、現代社保制度的緣起和構成

社會保障制度體系起源於十九世紀末的歐洲工業社會，一六○一年，英國女王伊莉莎白頒佈了世界上第一部《濟貧法》，這是現代社會保障制度的萌芽。現代社會保障制度的核心部分是為勞動者提供社會保險，第一個建立社會保險制度的是後起的資本主義國家——德國。一八八三年，德國頒佈了世界第一部《疾病社會保險法》，為社會保障的進一步發展奠定基石。一九三五年，在羅斯福總統主持下，美國制訂了世界上第一部《社會保障法》(Social Security Act of 1935)，“社會保障” 一詞由此產生，它標誌着現代社會保障制度的形成。

救助保險福利兼存

目前社會保障制度已推行到全世界的一百六十多個國家和地區。從制度視角來看，社會保障在於維護社會安全、追求人道和社會公平、促進社會成員的協調發展。世界上的社會保障制度發展至今，出現了多種不同形式，普遍有三大類：社會救助、社會保險、社會福利。

其中，社會救助屬於社會保障制度體系的最低層次，是實現社會保障的最低綱領和目標，目的是保障被救助者的最低生活需要；救助對象主要是失業者、遭遇不幸者；救助的基本特徵是濟貧式；救助的資金主要來自政府及社會群體。

社會保險在社會保障體系中居於核心地位，它是社會保障體系的重要組成部分，是實現社會保障的基本綱領，目的是保障被給付者的基本生活需要，屬於基本性的社會保障；保險的對像是法定範圍內的勞動者；保險的基本特徵是補償勞動者的收入損失；保險的資金主要來源於僱主、僱員繳費及政府資助和社會募集。

老有所養病有所醫

社會福利是社會保障的最高層次，是實現社會保障的最高綱領和目標，其目的是增進居民福利，改善居民的物質文化生活，它把社會保障推上最高階段；福利基金的重要來源是政府和社會群體。

完善的社會保障制度透過實現“老有所養、病有所醫、工傷有保險、災害有賠償、失業有救濟、殘疾有安置、貧困有支援”來保障社會成員的基本生活，解除人們的後顧之憂，從而有效地緩和及化解潛在的各類社會矛盾，實現社會穩定，從而為經濟增長創造出良好的社會環境。

此次始於美國次貸危機引發席捲全球的金融海嘯，造成失業率上升，養老金帳戶貶値，再度提醒諸國政府要把握好時機做好各自的社會保障制度。

三、基於利益相關者視角的社會保障

在社會保障的制度建設中，政府自然起到了至關重要的作用，但社會保障涉及方方面面不同的利益群體，在社會保障政策的制訂、諮詢尤其是實施過程中，單純依賴政府是不夠的，必須考慮到相關的利益群體。以“利益相關者”的視角觀察社會保障，將使我們能更好地認識社會保障制度安排的普遍性、公正性和共享性。

彼此依附息息相關

利益相關者(Stakeholder)本是公司治理中的一個重要概念，是指要制訂理想的公司目標，必須綜合平衡考慮公司的諸多利益相關者之間相互衝突的索取權，它們可能包括股東、管理人員、僱員、供應商、顧客。後來概念進一步擴充，即公司中的利益相關者是指任何能夠影響公司目標的實現，或者受公司目標實現影響的團體或個人。這個定義不僅將影響公司目標的個人和群體也視為利益相關者，還將受公司目標實現過程中所採取的行動影響的個人和群體看作利益相關者，正式將當地社區、政府部門甚至環境保護主義者等實體都納入了利益相關者的硏究範疇，大大拓展了利益相關者的外延。

近年來，利益相關者的概念在公共和非營利部門中也逐漸流行起來，我們可以借鑒公司治理有關利益相關者多元化及其通過一系列內、外部機制來實施共同治理的理念，以此來更全面深入地理解社會保障制度。社會保障並非是單純的政府行為，它還包含着企業、個人、民間社團等方面的利益相關者。在社會保障制度的建設過程中，合理界定政府的干預範疇，同時讓市場也發揮應有的社會保障資源的配置作用，並積極推動民間社團這一介於政府和市場的中間組織的作用，取得各方平衡，十分重要。（上）

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