完善司法審查機制之議 趙國強

完善司法審查機制之議

二○一○年五月一日，發生在澳門的“五一”集會遊行，又一次演變為一場警民衝突，其衝突之激烈、後果之嚴重，令人痛心，客觀上大大貶損了澳門法治社會的形象。更令人憂慮的是，這樣的事情發生在澳門已經不是第一次，以後還會不會發生？再發生了怎麼辦？不能不引起深思。

値得注意的是，行政長官崔世安在二○一○年財政年度施政報吿中明確提出了“協調發展，和諧共進”的施政理念。上述警民衝突事件的發生，顯然是與加強和推進和諧社會建設的理念不相脗合的。為此，筆者認為，無論是特區政府還是澳門社會各界人士，都必須對多次發生的警民衝突事件給予高度重視，要積極地去尋求一種能夠從根本上杜絕此類事件再次發生的解決辦法。正是本着這一思路，筆者在本文中提出了加強和完善司法審查機制的觀點，以期通過司法審查機制，來達到旣能充分保障居民政治權利、又能推進和諧社會建設的目的。

調解紛爭減少衝突

一、司法審查的概念

在憲法和行政法理論中，司法審查的概念不完全一致。據筆者考察，關於司法審查的概念有廣義和狹義之分。首先，廣義的司法審查涉及行政和立法兩個方面，即審查政府的行政行為和立法機關的立法是否符合憲法的規定，如有的美國學者認為，“司法審查是指美國聯邦法院所擁有的，因政府行為以及立法機關通過的法律違反憲法，而宣吿其無效的權力”（註一）。其次，狹義的司法審查則只涉及行政一個方面，即審查行政機關的行政行為是否符合憲法及其他法律的規定，如有學者認為，司法審查是指法院審查行政機關的行政行為是否符合憲法和法律（註二）。

由上可知，不管是廣義的司法審查還是狹義的司法審查，有權力審查的主體只能是法院，兩者的不同點主要在於：

第一，廣義的司法審查不僅體現了司法機關對行政機關作出的行政行為的監督，也體現了司法機關對立法機關作出的立法行為的監督；但狹義的司法審查則只包括了司法機關對行政機關作出的行政行為的監督。

體現權力制衡監督

第二，廣義的司法審查實際上是一種違憲審查，它關注的是合憲性，包括行政行為和立法行為的合憲性，這種違憲審查起源於十九世紀的美國，所以也稱為司法機關式的違憲審查或“美國式的司法審查”。値得注意的是，美國最高法院的違憲審查權並非出於美國憲法的規定，而是美國司法實踐的結果，它的政治基礎是三權分立學說，它的直接淵源則是“馬伯里訴麥迪森案”的判例（註三）；該判例在美國憲法史上具有劃時代的意義，開創了美國違憲審查制度的先河，也是世界各國憲法學者長期硏究的重要課題。

狹義的司法審查關注的是合法性，其中雖然包括行政行為的合憲性，但受依法行政原則的影響，主要還是審查行政機關的行政行為是否符合法律賦予的許可權範圍。這種司法審查起源於十七世紀的英國，後來逐步演變成由普通法院對行政機關的行政行為是否合法的審查制度，所以也稱為“本源性的司法審查”或“英國式的司法審查”。正是從這一意義上說，學者通常將狹義的司法審查稱為行政訴訟或行政審判，其適用的範圍就比較廣。

審查行政是否合憲

為了表述的集中與方便，本文所說的司法審查，着眼點主要還是放在狹義的司法審查之上，也就是通過法院審查行政機關的行政行為是否合憲或合法。

二、司法審查的範圍

所謂司法審查的範圍，就是指在什麼情況下法院可以審查行政機關的行政行為的合憲性或合法性。在西方的政治學理論中，根據“三權分立”原則，法院作為司法機關負有對行政機關是否依法行使職權實施監督的權力，一旦行政機關的行政行為超越法律賦予的職權行使權力，法院就可以宣吿該等行政行為無效或予以撤銷。在具有成文憲法的國家，法院的這種行政監督權是受到憲法保障的，比如，美國憲法第三條第二項關於司法權涉及以合衆國一方的案件的規定，就是司法審查的憲法法源；美國聯邦程序法第七百○二節關於受到行政行為不法侵害或不利影響的人有權對該等行政行為請求司法審查的規定，更是司法審查的直接法律依據。對於有些判例法的國家來說，儘管無成文憲法，但法院的行政監督權可通過越權原則行使，如英國法院根據越權原則，可以對行政行為的合法性通過具體案件的審理作出解釋。

公平正義至關重要

綜觀各國關於司法審查的實踐，法院對行政機關的行政行為是否合憲或合法，通常有三個判斷標準：一是以公平正義為標準。根據這個標準，儘管行政機關的行為是依法而為，但只要對於當事人來說顯失公正、公平，或明顯不合理的，也就是不符合比例原則的，法院就可以宣吿該等行政行為無效或加撤銷。二是以法定程序為標準，根據這個標準，當行政機關作出的行政行為違反了法律規定的必須遵守的程序，法院就可以宣吿該等行政行為無效。三是以法定管轄權為標準。根據這個標準，當行政機關的行政行為超越法律所規定的管轄權範圍，或不履行法定義務，或濫用權力，法院就可以宣吿該等行政行為無效或撤銷。

由於國情不同，每個國家或地區的法院在行使行政監督權時，具體的做法或側重點可能有區別。比如，美國法院在司法審查時，為了防止影響到行政權的獨立性，往往表現得比較謹愼，並對事實問題和法律問題加以嚴格區分。但總體來說，司法審查的標準還是上述三條，並由此來劃定司法審查的範圍。

民吿官受法律保障

三、澳門司法審查機制的建立

澳門作為一個大陸法系地區，成文法是唯一的法律淵源，因此，澳門的司法審查體系是通過不同層面的法律規定建立起來的。

第一個層面是憲制性層面的法律規定。衆所周知，《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱“基本法”）在澳門本地法律體系中，是一個憲制性的法律，其效力要高於澳門本地立法機關制訂的所有法律。根據基本法第三十六條第二款規定，“澳門居民有權對行政部門和行政人員的行為向法院提起訴訟”。毫無疑問，該款規定成為澳門司法審查機制的憲制性法律淵源，它旣表明澳門法院對行政機關的行政行為是否合法享有監督權，同時也賦予了澳門居民對行政機關作出的侵害自己權益的行政行為享有提請司法審查的權力。除此之外，根據基本法第一百四十三條第二款規定，“全國人民代表大會常務委員會授權澳門特別行政區法院在審理案件時對本法關於澳門特別行政區自治範圍內的條款自行解釋”，該款規定實際上也包含了司法審查的內容，比如，當案件涉及政府的行政行為時，法院的解釋就是一種司法審查。

兩行政法典是依據

第二個層面是一般行政訴訟層面的法律規定。所謂一般行政訴訟層面的法律規定，就是指《行政程序法典》（第五七/九九/M號法令）和《行政訴訟法典》（第一一○/九九/M號法令）以及相關的配套法律。在澳門的司法審查機制中，這兩個法典佔據着極其重要的地位。《行政程序法典》儘管尙未涉及行政訴訟問題，但該法典規定的內容，尤其是諸如“合法性原則”、“平等原則”、“適度原則”、 “公正及無私原則”等一般原則，對於判斷行政機關的行政行為是否合法具有舉足輕重的指導作用。《行政訴訟法典》則更是法院履行司法審查職責在程式上所不可缺少的法律依據。因此，如果說基本法關於司法審查方面的規定只是一種宣示性、原則性的規定的話，那麼，《行政程序法典》和《行政訴訟法典》則無疑是落實基本法所規定的司法審查機制的操作性、具體性的規定；也正是有了這些規定，澳門法院的司法審查權以及澳門居民提請司法審查的行政訴訟權才得以眞正受到法律的保障。

提訴訟抗行政侵權

第三個層面是特殊行政訴訟層面的法律規定。所謂特殊行政訴訟層面的法律規定，就是指在相關的法律中對行政訴訟的具體規定。從目前的立法情況來看，此類相關的法律一般都是涉及基本政治權利的法律。比如，根據《選民登記法》（第一二/二 ○○○號法律）第二十六條規定，選民或任何其他有正當利益的選民，可以就行政曁公職局長的有關決定向終審法院提起上訴。又如，根據《立法會選舉法》（第三 /二○○一號法律）第三十六條規定，對在提交候選人名單時，若對行政曁公職局的有關決定有異議，可向終審法院提起上訴。再比如，根據《集會及示威權法》（第二/九三/M號法律）第十二條規定，對當局不容許或限制舉行集會或示威的決定，任何發起人都可以在規定期限內向終審法院提起上訴（註四）。

由上可知，在澳門法律體系中，就司法審查的機制而言，還是比較科學、清晰的。（一）

趙國強 （澳門大學法學院敎授）

註釋：

（一）【美】奧頓R史蒂芬著，郭樹理譯：《從馬伯里訴麥迪森案到布會訴戈爾案：美國司法審查制度兩百年》，見中國公法網網站。

（二）參見王名揚著：《美國行政法》（下），中國法制出版社一九九五年版，第五百六十五至五百六十六頁；羅豪才主編：《中國司法審查制度》，北京大學出版社一九九三年版，第三頁。

（三） “馬伯里訴麥迪森案”發生於一八○一年初，由美國第二任總統亞當斯（來自聯邦黨）和第三任總統傑弗遜（來自共和黨）在總統權力交接過程中對法官的任命引發。身為第三任總統的傑弗遜對上任總統亞當斯在卸任前正式簽署四十二名“午夜法官”委任狀的做法十分惱火，故上任後，對仍未送出委任狀的馬伯里等幾位法官停發法官委任狀，為此，這些法官向美國最高法院提起訴訟，其依據是根據美國《司法法》第十三條規定，美國最高法院具有受理針對美國官員的排他管轄權，可以針對美國政府官員下達強制令。最後，美國最高法院法官馬歇爾作出判決，駁回馬伯里的請求，其判決理由是法院有權對國會立法進行違憲審查，如果發現國會所立之法與憲法相抵觸，法院有權宣佈它無效，不予執行。這一判決所產生的憲法價値和影響是深遠、巨大的。

（四）無論是從基本法的規定還是從立法宗旨及文字解釋來看，該法律所指集會、示威無疑包括了遊行。