從抗拒拉鋸趨向認同　 澳門工聯最低工資立法硏究課題組 李振宇 龍靜

從抗拒拉鋸趨向認同

香港因為特殊的歷史原因形成並發展出了與中國內地完全不同的經濟、社會、法律體制。在最低工資立法方面，也經歷了與中國內地截然不同的探索之路。與此同時，香港和澳門雖然經歷了類似的歷史階段，但在產業發展模式、勞工組織實力等方面存在着較大的差異。因此，同為特區，香港最低工資立法的發展之路也表現出不同於澳門的諸多特點。

一、香港最低工資立法的歷史考察

（一）港英政府時期

香港在港英政府時期關於最低工資的立法與其宗主國英國在此領域的立法存在着密切的聯繫。

一九○九年，英國通過了關於最低工資的法案，是當時較早就此立法的發達工業化國家。一九二八年，國際勞工組織(ILO)制訂了第二六號《制訂最低工資確定辦法公約》，英國成為最先簽署確認此國際條約的主要國家之一。

早有依據卻如裝飾

基於上述情況，在港英管治時期，香港應殖民地大臣發出的通吿，曾經在一九三二年八月制訂過《最低工資條例》(Minimum Wage Ordinance)（一九三二年第二八號）。《最低工資條例》規定政府可為工資低於合理水平的職業制訂最低工資。條文上闡述“制訂這條條例的目的，是要將英國政府遵從有關設立釐定最低工資機制的國際勞工條約第二六號的責任，加諸於香港”。

不過，這一條例一直沒有被引用過，並在一九四○年由現行的《行業委員會條例》(Trade Board Ordinance)（一九四○年第一五號）所取代。《行業委員會條例》的制訂參考了英國一九○九年和一九一八年頒佈的《行業委員會法》，為行業制訂最低工資、工作時數和超時工資率提供了法律依據。兩者相比，前者只授權於政府在需要的情況下訂立最低工資率，後者除了賦予政府訂立最低工資的權力外，還設立機制行使此項權力，為任何行業或某行業內的任何類別設立“行業委員會”，成員則由三方代表組成，包括比例相等的僱主代表、僱員代表和委任成員。

八十年代醞釀討論

然而，同《最低工資條例》一樣，《行業委員會條例》也極少被引用。香港幾乎沒有根據該條例成立過行業委員會，更沒有制訂過全面的最低工資制度。

自二十世紀七十年代開始，香港的學術界、工會和政黨就應否設立最低工資的問題時有爭論。例如，著名學者Turner等人曾在七十年代對香港地區勞工及就業情況展開過調查硏究，建議香港地區實施最低工資制度保障基層工人的權益；八十年代，有香港學者開始關注“在職貧困”問題，建議設立最低工資制度保障這類非傳統性的社會弱勢群體。但是，由於這一時期香港地區經濟持續向好，港英政府更重視保持自由經濟體制的活力，並未對這些潛藏的社會問題給予充分的重視，因此可以說在這一時期，香港最低工資的設立問題始終局限在學術界、工會、政黨等民間範圍內的討論，政府並沒有在立法或行政措施上有任何突破。

工資過低在職貧窮

（二）九七回歸後的發展

一九九七年七月一日香港回歸後，最低工資立法的推進過程經歷一番較大的變化，呈現出以下特點：

首先，香港呼籲和維護勞方利益的力量逐步成長壯大。在“一國兩制”、“港人治港”基本政策的鼓勵下，香港民間團體的發展進入了一個比較快速的時期。二○○三年，“非典”襲擊香港，對特區經濟造成了巨大的衝擊。社會上出現了一些不合理的現象，特別是部分基層職工受到了工資過低等不公平的對待。當這些事件曝光出來後，引發了越來越多的團體和政黨參與到最低工資問題的討論中，並採取了許多積極的行動。例如，二○○六年由二十六個民間團體組成的“爭取最低工資聯盟” 發起了一系列絕食、集會等行動，要求政府對最低工資立法，並規定全港時薪不低於三十元。該數字是按照香港當時的綜援水平，每位勞動人口每天工作八小時，平均一人需供養多一人的參考計算出來的。根據勞工團體評估因此受惠的職工數量將佔全港百分之八，主要集中在連鎖速食、大學醫院餐廳外包，以及便利商店服務員等人群。

分歧在於工資標準

這一議題也成為了多個政黨和社會團體在香港的政治、社會舞台上發揮作用、擴大影響的重要途徑。目前看來，在最低工資立法問題上贊成的政黨和社會團體分別有：香港工聯會、自由黨、民建聯、民主黨、民協、前線、職工盟、街工、港九勞工社團聯會、香港天主敎勞工事務委員會和香港社會保障學會等。

其次，代表資方利益的團體出現觀念逐步轉變、立場逐步退讓的趨勢。反對制訂最低工資制度的資方代表分別有香港總商會、香港中華總商會、香港工業總會、香港建造商會、香港出口商會和香港僱主聯合會等。這些資方團體目前正逐步從過去完全反對最低工資設立的立場逐步向同意設立的方向轉變，與勞方的分歧焦點逐漸從是否設立的問題轉移到了以多少價格為標準的問題上。例如，根據香港大學二 ○○九年的一項民意調查顯示，以電話訪問五百○六家聘用少於一百名員工的中小企業的管理階層，百分之四十四點五的受訪者贊成為最低工資立法，百分之卅四點八的受訪者反對。

港府局部測試水溫

再者，也是最重要的一點，香港特區政府的態度也發生了明顯變化。回歸前，奉行自由經濟、拒絕採取最低工資立法的態度是港英政府一貫的立場。通過一九九六年立法局人力事務委員會的資料檔案“政府對《行業委員會條例》的意見”，就可以明確看出港英政府堅持的否定立場——“政府採取盡量不嚴於市場的政策，並堅信薪酬或工資亦如商品價格和服務收費一樣，應該完全由勞工市場的供求情況決定。這個方式確保資源是以最適當和最具成效的方法分配，令整體經濟得到最大的回報。在香港這個自由市場的經濟體系裡，僱主和僱員可自由議定工資水平及其他僱傭條件。”

但是，回歸後，經濟形勢的轉變和社會各方的壓力導致特區政府的立場逐步發生了變化。在二○○八年之前，香港政府多是以一些嘗試性的、局部性的，或是非直接介入式的措施來回應社會各界的壓力。例如，香港政府宣佈從一九九九年起，外籍傭工合約必須符合外傭最低工資的規定；二 ○○四年行政長官向政府部門發出行政指引，規定政府承辦商必須以不低於統計處調查收集的薪金中位數僱用非技術工人，使政府外判的清潔工人和保安員直接受惠。這只是港府向最低工資問題邁出的一小步，因為這一行政指引並沒有法律約束力，並且只局限於政府的外判服務；同年，港府提出把是否制訂最低工資的問題交予勞工顧問委員會討論。

保障運動失敗收場

二○○五年，新上任的香港行政長官曾蔭權主動在施政報吿中提到最低工資的問題，由此引發了立法會的多次辯論；同年五月十九日，港府規定僱主與外籍家庭傭工訂立的外傭合約工資不得少於三千三百二十港元；七月，香港經濟發展及勞工局局長表示會於當年底在卅二家公營機構設立最低工資制度。但由於資方的強烈反對，這一計劃宣吿破產。

二○○六年，面對民間再次高漲的要求，香港政府推出了“工資保障運動”作為回應，針對保安人員和清潔工，以自願、非立法途徑希望僱主主動參與，以提供工資保障。且承諾以兩年為期，再做檢討，如果成效不彰，將會立法落實上述行業的最低工資。但是至二○○八年八月，全港僅有一千一百一十九家私人企業或機構參與到“工資保障運動” 中。行政會議召集人梁振英公開表示，特區政府推行了十八個月的“工資保障運動”不成功。“工資保障運動”的失敗成為了香港當前一輪最低工資立法進程的直接推動力：此一運動迫使香港傳統的四大商會即中華厰商聯合會、中華總商會、香港總商會和工業總會反對立法的態度逐漸軟化，亦促使特區政府從不願立法向着決定立法的方向轉變。

（香港最低工資立法進程對澳門啟示之一）

澳門工聯最低工資立法硏究課題組

李振宇 龍靜