宜適時修訂集會法

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四、澳門司法審查機制的完善

旣然如上所述，澳門的行政訴訟法律從三個不同層面作了全面的規定，那麼，澳門司法審查機制又究竟應當如何去完善呢？筆者認為，就長遠而言，任何法律都會隨着社會的變化而需要不斷去完善，故《行政程序法典》和《行政訴訟法典》的完善非當務之急。但就近期而言，尤其是從近幾年因遊行示威而引發的警民衝突來看，澳門的司法審查機制顯然沒有發揮應有作用。究其原因，主要出在特殊行政訴訟層面的法律身上。換句話說，要完善澳門的司法審查機制，當務之急不在於修改憲制性層面的法律規定或一般行政訴訟層面的法律規定，而在於深刻檢討特殊行政訴訟層面的法律規定；講得具體一點，就是《集會及示威權法》所規定的特殊行政訴訟制度，有必要完善。

法律影響審查效用

關於《集會及示威權法》所規定的特殊行政訴訟制度的完善，可以從以下三個方面剖析：

（一）完善的必要性

“五一”遊行引發的警民衝突從起因來看，其實不複雜。因為隨着社會進步，任何一個國家或地區，最大限度地使本國公民或本地居民享有基本的政治權利，這是一項不可動搖的法制原則，澳門同樣如此。正因為這樣，基本法第三章集中規定了澳門居民應享有的基本的政治權利，其內容和範圍，完全是與國際人權公約及其他國家的憲法規定相接軌的，其中當然包括了集會、遊行和示威的權利。可見，澳門居民上街集會、遊行或示威，這是在行使基本法賦予的基本的政治權利，旣無可厚非，也實屬正常；它不表明澳門社會的“亂”，恰恰佐證了澳門社會的法治精義。

自由權利沒有絕對

然而，任何權利和自由的行使都不可能絕對，權利和自由在一定情況下可以受到限制，這又是法治社會一個不爭的基本原則。為此，基本法第四十條第二款也明確規定，即“澳門居民享有的權利和自由，除依法規定外不得限制，此種限制不得與本法第一款規定抵觸”。這裡所講的“本法第一款”就是指兩個國際人權公約及國際勞工公約在澳門生效的規定。基本法的上述規定表明，對權利和自由的限制，除了在形式上要通過法律限制外，在範圍方面則必須與國際人權公約及國際勞工公約的限制性規定相一致；具體來說，澳門法律對權利和自由的限制範圍，不得超出國際人權公約及國際勞工公約的相關規定，否則，就違反基本法。

從兩個國際人權公約的相關規定來看，對權利和自由的限制主要分兩種情況：一是列舉性限制，即通過列舉，明確規定某種權利在何種情況下是例外的，如《公民權利和政治權利國際公約》第八條規定“任何人不應被要求從事強迫或強制勞動”，但同條又規定了四種例外的情況。二是概括性限制，即在規定某項權利時，概括地規定在幾種情況下可以限制該項權利和自由，如《公民權利和政治權利國際公約》規定了言論自由、集會權、結社權等權利和自由，但又規定為了維護國家利益和安全、為了維護社會公共利益、為了保障他人的權利和自由，必要時可以限制該等權利和自由。

約束過大侵犯人權

綜上所述，我們不難得出這樣一個結論：當居民在行使遊行、集會、示威等法律賦予的基本政治權利時，行政機關出於維護國家利益和安全、出於維護社會公共利益或出於保障他人權利和自由的需要，是可以對這些政治權利作出相應限制的。毫無疑問，對法治社會來說，這並不是問題（註一），眞正的問題在於：當代表政府的行政機關以維護國家利益和安全為由，或以維護社會公共利益為由，或以保障他人權利和自由為由，限制遊行、集會、示威等政治權利時，政府提出的這些理由是否恰當？也就是有沒有超出比例原則？如果理由恰當，沒有超出比例原則，那就是對政治權利作出了符合國際人權公約的合理的限制；反之，行政機關的行政行為就侵犯了居民應當享有的基本的政治權利。這才是問題的關鍵。

澳門“五一”遊行引發的警民衝突，問題非常明顯：遊行的一方即居民認為，自己是在行使基本法賦予的基本的政治權利，走新馬路是自己的權利，政府不應當限制。但從行政機關即警方看來，新馬路是交通要道，遊行隊伍走新馬路，不僅嚴重影響了社會交通公共秩序，也妨礙了他人的權利和自由；因此，在不走新馬路也一樣可以達到遊行目的的情況下，警方依照法律授予的許可權，讓遊行隊伍改變遊行路線就是一種合理的限制。於是，矛盾就發生了，當雙方達不成一致意見時，衝突就成為不可避免的結果。

公正裁決化解衝突

那麼，當行使權利的一方即居民，和限制權利的一方即警方，在對權利的限制是否恰當，是否超出比例原則產生分歧時，究竟應當由誰來評判？很顯然，從公平、公正的原則出發，這一評判不能由產生分歧的當事方作出，即旣不能由參與遊行的居民一方評判，也不能由作出限制的警方評判。為了解決矛盾，防止衝突發生，唯一的出路就是必須由代表公正、公義的第三方來評判。在法治社會，這個第三方只能是法院；法院評判此類問題，就屬於履行司法審查職責的範疇，對行政機關的行政行為的審查依據及標準，旣非法定程序方面的審查，也非法定管轄權方面的審查，而屬於以公平、公正為標準的審查。由此可見，完善《集會及示威權法》所規定的特殊行政訴訟制度，充分發揮法院在司法審查中的職責，就可以及時化解警民矛盾，預先防止衝突的發生，從而從根子上杜絕此類事件的重演。

（二）

趙國強 （澳門大學法學院敎授）

註釋：

（一）比如，美國在“九·一一”恐怖事件後，以維護國家利益和安全為由，以安裝竊聽器、檢查郵件等方法對特定人群加強監視就是最好的例證。