學者：行政法未趕上社會發展 倡議提升行政效率 確保公眾有效監督 2010年 10月 12日

學者：行政法未趕上社會發展

倡議提升行政效率 確保公眾有效監督
2010年 10月 12日

　　【本報訊】澳門大學法學院昨日舉行《區域法律論壇六》研討會，本澳與內地法律學者共同探討行政活動及行政程序的實踐。澳大法學院代院長劉高龍認為，本澳行政法和實踐未能符合特區社會急促發展，不少規定不夠嚴密，故此，提高行政效率和活動水平、改進公務員制度以及如何確保公眾的及時和有效監督，是澳門行政法改革中的突出問題，急需解決。

　　研討會昨日於澳門大學圖書館舉行，最高人民法院副院長江必新、檢察長何超明、華東政法大學副校長王立民、全國人大代表林笑雲，澳大法學院代院長劉高龍、副院長唐曉晴出席。

　　劉高龍致辭時稱，本澳行政法制歷史悠久、體系完整、理論豐富、概念詳細而統一，並且依法行政的原則深入人心。然而，本澳行政法及其實踐在很多方面，與特區成立後社會急促發展的現實和需求已不相符，有不少規定不夠嚴密。

　　他倡議提高本澳行政效率和活動水平、改進公務員制度以及如何確保公眾及時和有效監督，是澳門行政法改革中的突出問題，急需解決。他相信研討會對兩地各自的行政法和行政法實踐的改革具有重要參考價值。

　　江必新致辭時亦表示 內地特色民主及法治建設和政治體制改革正穩步推進，特別是在行政法治建設，依法行政觀念深入民心，打造法治政府、服務型政府，推進行政責任制的各項制度和舉措正在實施，保障法治機制不斷進步。

　　中國行政法制需考慮港澳台

　　世界各地政府正進行大變革和調整時期，經濟和訊息全球化，給行政管理和司法審判帶來前所未有的挑戰，順應時代發展潮流，要不斷滿足公眾需求，是學術界和實務界需正視的重大問題。

　　他說，區域法律合作，有利於真正了解、形成共識、取長補短和共同前進。「一國兩制」下的中國行政法制建設，不僅要認真研究外國相關法治制度，也要深入研究澳門、香港和台灣各地的法律制度。

　　江必新認為在共同的民族語言和共同的文化背景下，研究更值得用作科學借鑑，研究應是全面而不是片面的，系統的而不是點滴的，不僅要研究制度本身，也要研究制度產生的情況和引起的狀況。

　　他強調，任何制度固步自封不會具有生命力，只有相互借鑑才能得到發展。

唐曉晴：行政監督機制相對完善
2010年10月12日

　　【本報訊】澳門大學法學院代副院長唐曉晴認為，本澳具有包括行政複議、行政上訴及司法上訴多個相對完善的行政監督機制，目前只需加強市民的法律意識。但他指出：法律永遠有進步的空間，若想提升行政程序和行政效率，必須逐一挖掘問題，通過點對點尋找解決方法。

　　澳門大學法學院代院長劉高龍在「區域法律論壇Ⅵ」研討會上致辭時表示，澳門的行政效率及行政活動水平、公眾的及時和有效監督都是行政法改中突出且急需解決的問題。


　　唐曉晴回應，事實上，隨社會變化及需求，各地包括本澳法律制度一直有改進空間。因此，澳大6年來一直舉辦相關研討會，並擴大研討話題，期望借鑑各專業人士對法律的研究及操作等經驗。

　　針對行政程序緩慢，當局一直提出法律改革但進步不大。唐曉晴指出：行政程序及效率涉及大部分管理及組織工作，若希望整體工作有進步，便要逐一挖掘問題，再點對點尋找解決方法。他解釋，行政法只是一個基礎框架，範圍很大，各管理及實際工作環節卻各有相應實行及配合的方法，因此各部門或社會各界應集中關注點，再提出問題逐一解決才最有效率。

　　市民未意識到權利被侵害而應採行動

　　唐曉晴又促請當局認真聽取早前有議員批評行政法務司與屬下部門協調不良，可能影響行政效率的建議。但他認為澳門的行政監督機制相對完善，針對每一個行政行為，包括行政複議、行政上訴及司法上訴等監督機制；加上法院獨立，市民就個人或社會利益向政府提出控訴基本沒有障礙。只是市民未必意識到自己的權利被侵害而應採取行動，法律意識可能有待加強。

　　被問到不少遊行團體投訴，當局於接近遊行舉行時才更改遊行路線，根本來不及提出司法上訴。他稱，社會及法律界已就相關事件加以討論並提出許多相關意見及建議，相信達到一定社會共識後，法律及行政上會有所改進。

蔣朝陽倡理順公私法二元區分
2010年10月12日

　　【本報訊】澳門大學法學院教授蔣朝陽昨日發表《公私法二元論與行政法之基礎》，指出本澳居民與政府的訴訟中，以公法還是私法審判存有歧異。他認為現時行政法面對公私法二元區分，與憲制性法律所確立的法位階原則、法律優先原則、法律保留原則存在的張力，至於如何紓緩這種張力，是本澳行政法面臨的特殊課題。


　　法院基於公立醫院醫療服務的性質，認為公立醫療服務與使用者的關係屬行政法律關係，公立醫療服務屬於公共管理活動，而不是私法管理活動，公立醫療服務產生的責任屬於公法上行政主體的非合同民事責任，適用規範行政主體非合同民事責任的行政法律規範。

　　他以案例指出：若醫護人員與病人間出現醫療事故，應由醫護人員抑或衛生局支付賠償，是合同責任還是公法上的非合同責任？是《民法典》還是有關行政賠償的公法？

　　蔣朝陽指出：本澳法律指居民可依法規定接受政府的衛生護理服務，故終審法院就此指出公共醫療機構向使用者提供的衛生護理服務是民事責任具非合同性質，是公法上的非合同責任。

　　他又指一名居民以社會教學名義，獲得某一政府不動產使用的分配，其後政府以其教學管理不善，決定收回該不動產，居民向法院提出訴訟，蔣朝陽詢問政府設施的無償借用合同屬於公法合同還是私法合同？

　　行政法改革面臨特殊課題

　　該案中，涉及的無償借用合同具有直接謀求公共利益之目的、從屬於教青局的指令、合同形成的手續和特殊性、行政當局所有的不動產作為合同目的以及如不得收取學費等條款，並在使用條件方面規定了使用人的充分義務，法院認定這些因素可以構成該合同的行政法性質的確定性因素。同時，合同還訂定行政機關還擁有單方面解除合同的權力。因此，法院認為，該合同從屬於行政法，而不是完全從屬於私法，是行政合同。

　　通過上述案例實證考察，他認為，公私法二元區分仍舊是行政法構建的基礎。

　　然而，在憲制性法律層面上，如果將《基本法》視為公法，在某種層面上則可能帶來與私法同等，行政法的基礎，即公私法二元區分，與憲制性法律所確立的法位階原則、法律優先原則、法律保留原則存在張力。如何紓緩這種張力，是本澳行政法面臨的特殊課題。

何志遠：政府須切合社會設計行政法
2010年10月12日

　　【本報訊】保安司司長辦公室法律顧問何志遠指出：澳門基本以葡萄牙法律制度作為「正統」理論，但只注重法律價值判斷的傳統行政法學已不能滿足現實社會急促發展的需要；他促請政府及行政法學者使用新思維，對政府規制的背景、原因、考量及成效作深入分析，通過全盤掌握政府規制模式，切合社會實際需要設計行政法，提升解決實際問題的能力。


　　何志遠指出：澳門過去曾由葡萄牙管治一段較長時間，所以澳門採納葡國的的法律體系或法學理論被視為理所當然，雖然「唾手可得」一套相對完善的法律制度，但法律規範的制訂離不開當地歷史和人文背景，澳門法律制訂沒因應自身特點，導致在法律改革上出現困境。尤其自回歸以來，博彩業帶動經濟急促增長，價值衝突亦因社會急促發展而變得頻繁。

　　他舉例，2007年有未成年香港少女在澳門賭場耍樂玩角子機中獎，最後澳門政府指令有關賭場必須向女事主派彩74 萬港元。他認為，事件除影響未成年心智及博彩公司的形象，更凸顯了澳門法律不完善，管理賭場的漏洞，澳門政府在壓力、卻也是在沒有法理依據的情況下，要求博彩公司向當事人派彩，對澳門法制威信無疑是沉重的打擊。事件造成事主、娛樂場及政府3輸局面後，政府才通盤考量監管未成年人准入場所的制度，制訂法律。

　　源頭入手構建符本地特色法學理論

　　何志遠指出：事件反映出立法者對整個博彩業監管的設計有缺失，作為控權法的傳統行政法，只着眼於行政相對人權益的保障，以司法救濟為最終手段，行政法僅僅限於對法律的刻板解釋與套用，發揮已無新意，只能用來判斷行政機關的決策合法與否。然而，現時行政活動帶有複合型特點，只對行政過程中的某一個行政活動，進行法律上的價值判斷而忽略其他的因素，對解決行政問題顯然不夠全面。

　　傳統行政法僅僅把注意力集中於憲法、行政法與行政程序是遠遠不夠的。因為整個政府規制活動而言，它不僅具有政治與法律意義，或是一個對權力進行劃分的過程，它同時也具有社會和經濟意義，並講究規制的科學性、對社會的合理調控，以及官僚效率的實現。因此，他認為應從根本源頭入手，深入到政府運作內部，了解決策的背景，構建一套符合本身發展特色的法學理論，並在此基礎上設計一套能行之有效的制度，以滿足公共利益。