集會法須體現法治精神 （二）現行法律的不足之處

集會法須體現法治精神

（二）現行法律的不足之處

如上所述，在《集會及示威權法》中，立法者已經規定了相應的特殊行政訴訟制度，這些規定表明立法者也充分注意到在對權利和自由作出限制時司法審查機制的重要性。惟從相關規定來看，明顯存在着不足之處，從而影響了司法審查機制在化解矛盾過程中應有的作用，以致無法避免衝突的發生。筆者認為，這種不足之處主要表現在以下兩點：

第一，可行性不足。從現行法律規定來看，集會或示威的吿知與上訴程序基本是：

首先，擬舉行集會或示威的居民應在舉行前三至十五個工作日內，以書面形式吿知民政總署管理委員會主席，若集會或示威具有政治或勞工性質的，預吿的最低日期減為兩個工作日。如集會或示威因違反法律而不容許舉行，則民政總署管理委員會主席應在收到書面申請後五個工作日內作出書面通知，並最遲於集會或示威開始時的四十八小時之前，將該等通知送往集會或示威發起人所指明的地址；若集會或示威具有政治或勞工性質的，則為二十四小時。

理論可行實際碰壁

其次，民政總署在收到集會或示威舉辦方的書面吿知後，應立即將其知會治安警察局長；治安警察局長為維持公共道路上行人及車輛的良好交通秩序，在有必要時，最遲在集會或示威開始時的二十四小時前，可透過書面通知，更改原定的遊行或列隊路線，或規定有關活動僅得在車行道的一邊進行。

最後，對當局不容許或限制舉行集會或示威的決定，任何發起人可在獲知該等決定作出之日起八天內，向終審法院提出上訴；有關當局在遭傳喚後四十八小時內答辯，終審法院則在隨後五天內作出評判決定。

應當說，上述吿知及上訴程序在一般情況下是可以得到實現的，如終審法院也曾在今年五月四日就居民集會地點事宜作出過判決（註一），但顯然有不足之處：比如，法律規定具有政治或勞工性質的集會或示威是在舉行之前的兩個工作日吿知，民政總署管理委員會主席的相關通知最遲應在該等集會或示威開始前二十四小時送達，中間只隔一天；如果相關通知是不容許集會或示威，集會或示威的發起人又要上訴，這一天的時間讓發起人寫出上訴狀、讓當局提出答辯及讓終審法院作出判決是否足夠（註二）？

選擇“不吿”應有後果

同樣的道理，根據法律規定，治安警察局長可最遲在集會或示威開始前二十四小時，將更改遊行或列隊路線的通知送達集會或示威的發起人，如果發起人要上訴，也只有一天的時間。由此表明，《集會及示威權法》關於司法審查機制的特別規定，在吿知、通知及上訴的時間銜接上有不足之處，這種不足客觀上降低了展開司法審查的可行性。

第二，法律義務不明。一般來說，老百姓通常將行政訴訟稱之為“民吿官”，當居民感到行政機關的行政行為侵害了自己的合法權益時，就有權訴諸法院，從而啟動司法審查程序；從這一意義上說，啟動司法審查程序，展開行政訴訟，是居民的一項權利；旣然是權利，就帶有選擇性，居民可以“吿”，也可以“不吿”。但是，居民對行政機關的行政行為“吿”與 “不吿”，法律後果是截然不同的：“吿”，是法律賦予居民的一項基本權利，“吿”了，就有可能推翻行政機關不合理或違法的行政行為，所以，“吿”也是居民維護自己合法權益的合法途徑。反之，如果“不吿”，就意味着居民必須服從行政機關的命令或指示，這也是法治社會的基本要求；否則，“不吿”也不服從，社會就無正常秩序可言。

不致成為表面擺設

由此看來，《集會及示威權法》關於司法審查機制的規定，對“不吿”的法律義務顯然缺乏明確的規定。因為法律只是規定集會或示威的發起人可以向終審法院提起上訴，但沒有規定不提起上訴會引致什麼樣的法律義務。從澳門的集會、遊行、示威活動來看，當發起方與警方的矛盾已經產生，發起方之所以很少通過提起上訴來解決矛盾，以致矛盾激化，衝突發生，與法律沒有規定相應的法律後果不無關係。

（三）完善現行法律

綜上所析，筆者認為，要從根本上杜絕再次發生類似“五一”遊行引發的警民衝突，有必要對《集會及示威權法》規定的司法審查機制作出適當的完善立法。

第一，加強可行性。由於在法治社會中，集會、遊行、示威旣是居民最基本的政治權利，也是居民經常行使的政治權利；這些政治權利的行使，又不可避免地會與社會公共利益及他人的權利和自由發生密切的關係，在一定情況下，行政機關對其作出適當的限制在所難免。因此，如何發揮司法審查機制的功能，將行使權利與限制權利之間的矛盾提前化解，防止矛盾轉化為警民衝突，具有非常重要的現實意義。為此，《集會及示威權法》僅僅規定司法審查機制還是不夠的，更重要的是，必須讓這種司法審查機制在任何情況下都具有可行性，只有這樣，司法審查機制才不至於成為一種表面擺設，才能實實在在地發揮其應有的作用。

統籌考量程序時限

如上所述，從《集會及示威權法》的現行規定來看，立法者有必要在時間上調整吿知程序、通知程序，以及上訴程序，使司法審查機制眞正得到落實。當然，具體如何調整，立法者可以廣泛諮詢社會各階層人士的意見，並從實際出發，對居民提起上訴的時間、當局提出答辯的時間、法院作出判決的時間要統籌考慮，以保證司法審查機制從啟動到結束要有一個最起碼的運作時間。同時，按照“特事特辦”的原則，在立法上也應該將涉及基本政治權利的行政訴訟作為緊急行政訴訟程序處理，按照不同情況，可以作一些特別的規定。

第二，明確規定“不吿”的法律後果。如上所述，規定“不吿”的法律後果並非是要強制居民行使啟動司法審查機制的權利，它僅僅是表明法治社會的一種基本要求，即對政府管治權必要的尊重和服從。當居民對行政機關的某種行政行為感到不滿，覺得其不恰當、不合理，法律又賦予居民請求法院站在公正的立場上加以解決的權利時，你不使用此項權利，就應當服從行政機關的要求，這不是專制，而是法治。

各方都應遵從判決

《集會及示威權法》不僅要規定一種具有很強可行性的司法審查機制，使居民得以運用這種權利使自己的合法權益免受不恰當、不合理的行政行為的侵害，而且也要明確規定居民不行使該等權利所帶來的法律後果。當然，作為法律後果，還必須明確規定，一旦法院作出判決，無論是集會、遊行、示威的發起方還是警方，都應當無條件地遵從法院的判決。

以上觀點，只是筆者以學者的個人身份，從法治角度出發提出的意見，目的無非是想讓“五一”遊行引發的警民衝突再也不要在澳門重演。筆者相信，只要大家共同努力，這個目的是能夠達到的。

（三·完）

趙國強 （澳門大學法學院敎授）

註釋：

（一）見《終院：居民可在公衆地方集會》，載二○一○年五月五日《澳門日報》；

（二）即使對一般的集會或示威來說，也可能會發生這樣的情況：如果集會或示威的發起人在舉行前三天吿知，民政總署管理委員會主席須在集會或示威開始前四十八小時送達通知，中間也只隔一天。