創機制促行政立法良性互動 麥瑞權

創機制促行政立法良性互動

麥瑞權
議員指行政與立法兩大權力系統溝通不足
官員到立法會解釋施政恆常化、制度化。 （資料圖片）

創機制促行政立法良性互動

按照澳門基本法，行政主導作為澳門政治體制的基本指導原則（註一），經過近十一年的政治實踐，包括政府內部以及社會上對行政主導的認識在不斷深化。在澳門的政治體制中，行政主導的核心主要是調適行政與立法的關係，強調行政與立法之間的制約和配合（註二）；核心要求是施政能力和施政理念的同步提升，力求滿足廣大居民的福祉與民主要求。

根據行政主導原則構建的政治體制，行政長官作為特區的首長和行政機關的首長，法律地位高於行政機關、立法機關和司法機關，還有較大的決策權，在特區的政治生活中起着主要作用（註三）。然而，對行政權力的制約是現代法治社會的一項基本準則，因此，基本法在保障行政長官在特區政權機構的設置和運行中處於主導地位的同時，明確規定了行政與立法的關係，也規範立法機關對行政機關的制約和監督，促使行政機關依法施政，令特區的管治體制發揮更好的效能。也就是說，行政主導並不意味行政權力可以無限大，更不是行政權可以不受任何制約（註四）。概而言之，根據專家學者論述，對澳門特區而言，行政主導強調的是政府與立法會的關係在於相互之間的支持與配合、制約與監督。兩大權力系統都要積極面對，眞正做到掌好權、用好權。

配合有餘監督不足

特區成立以來，行政機關和立法機關都發揮了其體制功能，在處理兩者之間關係方面進行了有益的探索。政府向立法會解釋政府政策，引介提交的法案，回應議員的質詢。同樣，立法會為支持和配合政府的施政，確實做了大量的工作，發揮了立法機關的職能，如審議政府的施政報吿、積極反映社會呼聲及民意、對政府提交的法案提出各種實事求是的修改意見。總的來看，行政與立法的運作基本達到體制的預設職能。不過，有專家學者指出，回顧過去一段時間，在行政與立法的關係上，立法會較側重於支持和配合政府，一些重大議題在未有充分的討論下獲得通過，一些涉及重大政策、制度的法案也在未盡完善的情況下同樣能獲得通過，一些影響民生的重大決策則未能及時和有效的監督（註五）。

另一方面，政府在很多重大事項的決策上並沒有與立法會充分溝通與協商，在某些方面甚至連事先的知會和通報都沒有，很多重大政策的制訂和出台，只是到政府向傳媒和社會公開之後，立法會才了解政策內情和政府的動向（註六）。因此，專家學者和市民對立法會的印象普遍認為配合有餘，但監督不足。

法案質量未如理想

社會上還有批評認為，即使在立法事務方面，行政與立法關係也有不協調，政府和立法會在合作分工中溝通和協商不足，導致提交的法案質量未如理想，部分法案的內容更受到不同程度的批評，引起社會的激烈爭論，最終迫使政府大幅修改法案內容，甚至擱置、收回已提交立法會的法案（註七）。最近，因公職法援法案部分內容備受爭議，結果需要勞動行政會一再討論，最後要徹底刪除具爭議的條文，這反映了法案諮詢不足和認受性出現問題（註八）。另外，在剛過去的立法會期，政府在最後關頭才一口氣向立法會提交了六項衛生職程法案、一項敎師職程法案、一項公職法援法案，令立法會和議員承受具大壓力。政府在沒有充分溝通和必要的解釋，又趕在立法會會期臨近結束前，才決定向立法會提交大量法案，導致立法會和議員不勝負荷，難以分配足夠的時間來仔細審查政府的法案內容（註九）。

雙料議員發揮作用

政府在作出重要決策和向立法會提交法案前，根據基本法的規定都需要聽取行政會的意見。行政會作為協助行政長官決策的機構，成員由行政長官從行政機關的主要官員、立法會議員和社會人士中委任。現時亦有立法會議員被委任為行政會成員。我們相信，基本法規定讓立法會議員參加行政會的工作，有助於行政與立法的及時溝通和協調，有助於行政會的重大決策能夠得到立法會議員的認同和支持，大大增加政府提出的法案和議案能得到立法會的認同並在立法會得到順利通過的機會。也就是說，要進一步推動行政與立法關係的良性互動，同時擔任行政會成員和立法議員兩職的人士可以發揮更大作用。然而，礙於現行機制等因素的制約，甚至現有制度在表面上也限制了“雙料議員”發揮作用的空間（註十）。

因此，在堅持行政會成員的集體負責和保守秘密的前提下，可否讓“雙料議員” 享有一定的靈活性，以便在限定的場合（如立法會專門委員會會議）和恰當的方式，多與立法會和立法議員就政府政策和法案交流，切實發揮立法會議員擔任行政會委員所應有的職能和起到眞正的溝通作用。

設立恆常溝通機制

社會上亦有意見認為，行政與立法關係不協調或溝通不足，源自制度性問題。但是，無論甚麼制度都需要通過人來運作，只要政府官員能夠開放思想，以積極的態度面對困難，都可以在現有制度下，推動和深化行政與立法的良性互動。

要進一步優化目前行政與立法的關係，就須要將行政與立法之間的關係放到一個更重要的位置和更高的層次來考慮。如設立制度化的溝通互動機制，派出專責人員處理、協調和跟進政府與立法會的事務，加強政府與立法議員的良性互動及聯繫，建立互動交流恆常機制以定期或不定期與立法會和議員見面交流，就政府的一些政策和立法事務擴大接觸、坦率溝通。與此同時，政府在制訂重大政策前，可事先主動向立法會說明、徵詢和聽取意見，對於政策執行過程中遇到的問題、是否需要調整以及政策執行的效果評估等方面，政府也宜及時向立法會反饋（註十一）。

重視議會減少失誤

在澳門，行政與立法關係也逐漸成為社會各界關注的問題之一，從鄰近地區的經驗可以得知，政府和立法會兩者之間關係的好壞，在一定程度上會影響特區政府的整體運作，甚至會錯失一些發展的機遇，所以市民最近比較關心行政與立法的關係可以理解。綜合社會各方面的看法，目前的行政與立法關係確實有改善的空間。為進一步深化政府與立法會在相互支持與制約、相互配合與監督的關係方面，有必要建立制度化的相互溝通機制，令政府與立法會的交流常態化、定期化、及時化和便利化（註十二）。

另外，創造有利條件讓“雙料議員”更好地發揮其應有作用，相信也是有效改善政府與立法會關係的好方法。最重要的是，政府必須更積極、更主動與立法會良性互動和溝通，把立法議員的意見看作是溝通民意民願的最佳途徑之一，尤其是對議員的質詢，必須實事求是，認眞回答，認眞跟進，急市民所急，想市民所想。要眞心地用心為民，解決民困，故需從體制根本上革新，創造條件以建立和諧互信的行政與立法關係，減少政策失誤、提高行政效率、改善政府提案的質量。同時在認知層面上必須做到眞正傳承創新，抛開過去的包袱，只要你做的事是利澳為民的，市民的眼睛是雪亮的，也一定會支持的。

麥瑞權

註釋：

（一）廉希聖：《對“行政主導”的冷思考》，載於澳門基本法推廣協會網站：http://www.basiclaw.org.mo/content.php?artical_id=808，2010年10月13日訪問；

（二）同註一；

（三）蕭蔚雲主編：《論澳門特別行政區行政長官制》，澳門：澳門科技大學出版，二○○五年，第二十至卅二頁；

（四）同註一；

（五）蔣朝陽：《準確理解行政主導正確處理行政與立法制約與配合的關係》，載於《新華澳報》網站：http://www.waou.com.mo/detail.asp?id=30918，二○一○年十月十三日訪問；

（六）曹其眞：《立法會主席十年工作情況的總結報吿》，載於澳門立法會網站：http://www.al.gov.mo/download/Balanco-c.pdf，二○一○年十月十三日訪問；

（七）鄞益奮：《澳門憲政體制中的立法行政關係》，載於《“一國兩制”硏究》，第三期，二○一○年，第四十六至五十頁；

（八）《濠江言論：中央立法機制好》，載於《濠江日報》，二○一○年九月廿三日，第A1版；

（九）《思匯網絡評立會議員表現》，載於《澳門日報》，二○一○年九月十三日，第B06版；

（十）《華澳人語：立法議員兼任行政委員角色衝突論可以休矣》，載於《新華澳報》網站：http://www.waou.com.mo/detail.asp?id=40047，二○一○年十月十三日訪問；

（十一）同註六；

（十二）同上註。