最低工資立法四大爭論 李振宇 龍靜

最低工資立法四大爭論

李振宇 龍靜
香港基層職工普遍低薪

最低工資立法四大爭論

三、當前香港最低工資立法進程

根據二○○六年的承諾，在“工資保障運動”不成功的基礎上，香港政府於二○○九年正式啟動最低工資立法程序。正如勞工及福利局長張建宗曾經表示，最低工資立法“是政府在經濟、勞工以及社會政策上的重大轉變，這也標誌着回歸後香港特別行政區政府新的管治和施政思維”（註一）。

（一）當前香港最低工資制度立法議題的發展情況

二 ○○九年六月，香港政府正式啟動最低工資立法程序。七月八日，政府向立法會提交了《最低工資條例草案》。隨後，社會各界不僅紛紛就這一草案提交意見書，還組織起行業內調查，統計各行業的收入水平等重要資料，作為今後立法過程中的重要參考。例如香港中小型企業聯合會、香港人力資源管理學會，以及飮食界等也都對各自的行業進行了薪酬水平的調硏，提出自己的論據。

標誌轉變管治思維

香港特區政府一方面對社會各界的質疑做出積極的解釋與回應（註二），另一方面，組織力量調硏，編製《二○○九年收入及工時按年統計調查報吿》等統計資料，為今後的立法做事前準備。

香港政府於二○○九年還成立了臨時最低工資委員會，任命曾擔任過香港國際仲裁中心副主席的鄭若驊為該委員會主席。成員還包括十二位勞工界、商界、學術界和有關政府部門的人士。同年下半年，臨時最低工資委員會前往英國、法國考察當地最低工資制度，並初步認為英國的經驗値得借鑒。該委員會還就釐定最低工資水平，會見了八十多個持份團體，以便全面了解工資水平對不同業界的勞動生產力、勞動成本和企業承受能力的影響。

二○一○年三月，政府統計處公佈了釐定最低工資水平的參考指標之一——香港工資分佈調查的結果。結果顯示，部分基層職工的平均時薪不過20多元；一些行業如保安、清潔、速遞、速食等從業員時薪中位數僅為27.6元，全港有近47萬人的時薪低於勞工界要求的33元，印證了不少基層職工生存在勞動強度大、工作時間長、勞動報酬低的就業環境中。目前，統計處正在統計最新的經濟和就業資料，待公佈進一步資料後，臨時最低工資委員會將進入第二階段的諮詢工作。

基層低薪現象嚴峻

按照香港政府的原定計劃，臨時最低工資委員會草擬的《香港最低工資建議》料於七月出爐，預計於二○一一年首季正式實施。但由於臨時最低工資委員會主席鄭若驊一直堅持不以投票方法，透過協商達成共識，勞資之間的抗爭又相當激烈，《建議》一直拖至九月五日才完成。有消息透露，最低工資水平將訂於勞方和資方建議的中位數，即28至29元。《建議》將交與立法會以“先定立，後審議”表決，預計必將引致又一場勞資之間的激烈角力。

（二）社會各界的爭議焦點

同以往一樣，此次最低工資立法一樣引發了社會各界，包括勞資雙方、各個政黨和社會團體，以及學術界等人士的激烈爭論。爭論的焦點集中在以下四個方面：

爭論一：最低工資制度的採用是否會造成自由經濟的活力受損、企業競爭力減弱等負面的經濟影響？

反對設立最低工資的呼聲中，自由經濟學派的學者佔了很大的比例。在他們看來，最低工資的反面效果大於正面效果。香港作為一個自由經濟體系和商業社會，勞動力市場的自由議價是相當重要的環節。資方和部分官員也站在這一立場，認為最低工資制度違反自由市場規則，人為地抬高工資價格，壓縮了勞資雙方自由議價的空間。

設計得宜不損活力

支持最低工資立法的人士則表示：最低工資制度會對自由經濟產生負面影響，這一說法只是對抽象的經濟學理論模型的認知，忽略了社會實際運作經驗。當前，最低工資幾乎是一項全球性政策工具，應用於國際勞工組織90％的成員國（二○○九年七月有 183個成員）。其中不乏許多以自由經濟著稱的國家。例如日本設有全國性和地區性混合式的最低工資，南韓則為所有十人以上的工業企業職工設立最低工資；美國設有最低工資制度，但無礙美國的自由市場運作，亦沒有拖垮其經濟發展；贊成立法的人士還認為，任何一個行業或職業的工資水平都不是隨意的，都受特定的市場規律的制約。據外國經驗，法定最低工資只要設計得宜，就不會超越該行業或職業內的市場工資，也就不會影響到企業的活力。

爭論二：最低工資制度的採用是否會帶來失業率，尤其是“低技術”職工和靑年人的失業率的上升等負面的社會影響？

質疑壓抑工資增長

反對設立最低工資的人士認為，許多涉及最低工資制度的行業，如餐飮業、零售業、物業管理、保安、清潔等，雖然每小時工資居於各行業最低，薪酬佔經營開支的百分比卻比其他行業，如運輸業、建造業要高。因此，最低工資制度會對這些行業造成巨大的衝擊。這些行業只能通過裁減工資來確保存活，因此反而造成了失業率的上升。持這一觀點者還指出，實施這一制度，未必可以有效保障僱員在經濟衰退時的工資水平。為求獲得聘用，即使工資低於法定的最低水平，求職者可能也會接受，因而進一步壓抑了工資增長。如果利用人為因素阻止工資下調，只會引致失業人數增加，因而導致經濟復甦的過程遭遇不必要的阻延。此外，僱主如果反正也要支付同一數量的最低工資，可能寧願僱用比較能幹的求職者，能力較低的職工的就業機會便會因而大受影響。

與靑年失業無關係

贊同立法並要求最低工資設立在較高水平上的一方，則列舉出以下具體的硏究資料。經濟合作發展組織(OECD)曾於一九九八年發表就業報吿得出這樣的結論：回顧各國衆多有關最低工資的就業影響的理論文獻和實證硏究發現，各硏究者之間“沒有一致的意見”，除非最低工資制訂在“某個未有指明的”水平之上（相當於平均工資來說），否則有關的負面影響一般都很小，甚至不少硏究發現最低工資對就業還有輕微的影響（註三）。以同樣奉行自由經濟的英國為例，英國的全國最低工資法於一九九九年四月一日起實施，但18歲至24歲的靑年人失業率由一九九八年第四季的12.1%，持續下降至二○○三年第四季度的10.0%。又比如學者David Card及Alan Krueger分析美國加州的個體資料，發現加州一九八八年七月提高最低工資至4.25美金後，與其他美國各州比較，靑年人的工資上升10%，就業率反而上升12%，此項硏究已成為勞動經濟學的經典（註四）。國際勞工局一九九八年和一九九九年的報吿在分析多個與靑年就業有關的因素中，也認為最低工資的設立和靑年失業率沒有直接的關係。

旨在確保職工尊嚴

爭論三：最低工資是否過度承擔了社會福利網應該承擔的責任？

反對香港最低工資立法的資方人士認為，通過最低工資來保障職工養家糊口的需要，實際上是將社會綜援應該承當的責任轉嫁到了企業身上。對於財力雄厚的大企業而言，可能影響甚微。但是對於規模小、財力弱的中小微業，最低工資的設立則可能成為壓倒駱駝的最後一根稻草。這些弱勢企業的倒閉必然造成受僱於這些企業的低技術職工的失業，反而違背了訂立最低工資、保護弱勢職工的原意。因此，反對者提出，應該使工資釐定回歸市場，政府則通過提高綜援的覆蓋率來減緩弱勢職工難以養家糊口的困難。

贊同最低工資立法的人士則認為，釐定最低工資的目的除了“足夠養家”外，還包括“確保職工尊嚴”的重要含義。香港現有的綜援制度雖然有各類補貼措施，但由於申請複雜、覆蓋面狹窄、收益效果滯後等原因，未能充分發揮“足以養家”的作用。同時，綜援制度更難以實現“確保職工尊嚴”的目的。當前，香港工資持續偏低，將越來越多低薪職工家庭推入綜援網，實際上等於直接由公共開支補貼私人企業僱主。最低工資制度與綜援制度，前者才應該是眞正消減在職貧困的主要手段，後者應該作為一種補充機制應對特殊個案。

擔心愛你變成害你

對於可能受到負面影響的中小型弱勢企業而言，政府應該配套地推出更多的補貼政策，例如減免企業稅收或直接向職工提供食物券、交通券等形式的補貼。這樣，政府旣彰顯了對基層職工的支援，又保護了弱勢企業，留出了大量低薪職位，更減輕了綜援網的壓力，使各方都有所裨益。

爭論四：最合理的最低工資標準是多少？

在政府統計處公佈了釐定最低工資水平的參考指標之一——香港工資分佈調查結果後，勞資之間南轅北轍的最低工資標準成為爭論的最大焦點：

商界以至經濟學者均認為，政府立法訂定的最低薪酬水平不應與調查結果相差太遠，否則“愛你會變成害你”，令老闆為減省成本而辭退年紀比較大、技術比較差的基層員工。

工商團體各自開價

例如，多個中小企業商會反對勞方的建議，認為最低工資時薪訂於23至24元才合理。其釐定最低工資的重要參考標準是由政府統計處工資和勞工成本統計組編製的《二○○九年收入及工時按年統計調查報吿》；中小型企業商會常務顧問吳宏斌則表示，贊成將香港的最低工資訂在23.4元；他強調此水平是以本地工資中位數四成計算，與歐美國家相若，非刻意壓價；飮食界立法會議員張宇人更是提議將最低工資定在時薪20元以下，引來了社會各界的反對聲音；還有代表資方的社會團體根據調查推算出，如果把最低工資時薪定位24元，香港會有逾3.6萬名中小企業員工被裁；如果最低工資時薪定為32元，則會有逾17萬人失業，因此建議時薪不可高於24元的水平。香港中小型企業聯合會主席劉達邦指出，該會曾向800多個會員企業調查，大多數中小企業僱主支持最低工資訂於20至23元；擁有約4,000家會員機構的香港總商會則達成共識，將最低工資訂在時薪25元的水平上。

官方建議中間落墨

勞工界則狠批最低工資倘只有20多元，在經濟發達的香港來說是“可恥的待遇”，最少必須有30多元。例如有團體就提出了時薪33元的建議。

雖然在九月間香港臨時最低工資委員會公佈了勞資雙方已就最低工資水平達成了共識，可能在建議的中位數28至29元，但同時公佈的意見摘要中也清晰地概括了勞資之間的定價分歧：工會普遍認為，最低工資應該高於綜援金，以及時薪不低於33元；商會和僱主則認為最低工資是薪酬下限，不是要確保職工應付家庭開支，建議定在月薪中位數11,000元的四成至四成半。

（香港最低工資立法進程對澳門啟示之三）

澳門工會聯合總會最低工資立法硏究課題組

李振宇 龍靜

註釋：

（一）香港財經日報，2010年7月16日（http://www.businesstimes.com.hk/a-20100716-83490/Hong-Kong-Mr-Cheung-wage-Government）；

（二）參見《〈最低工資條例草案〉委員會當局就二○一○年一月七日法案委員會會議上所提事項作出的回應》(http://www.legco.gov.hk /yr08-09/chinese/bc/bc61/papers/bc610128cb2-814-1-c.pdf)；

（三）OCED,1998,Employment Outlook,OECD,Paris,p.31；

（四）Card,D.and Krueger,A.B.,1995,Myth and Measurement:The New Economics of the Minimum Wage,Princeton University Press,New Jersey.